缩小区域差距 促进协调发展——广东进一步深化省以下财政体制改革综述

　　作为经济大省、财政大省，广东经济走在全国前列，但区域发展不平衡、区域间财力差距较大的问题，在一定程度上制约着广东高质量发展的步伐。

　　如何解决区域发展不平衡不充分问题，激发调动市县发展积极性和内生动力？近年来，以推进省以下财政体制改革为契机，广东进行了积极探索。

　　2023年9月，广东省政府办公厅印发《进一步推进省以下财政体制改革工作的实施方案》（以下简称《实施方案》），提出了30多条改革措施，明确建立健全权责配置更为合理、收入划分更趋规范、财力分布相对均衡、基层保障更加有力的省以下财政体制目标。

　　相关改革举措如何“对症下药”，目前取得了哪些成效？记者就此进行了采访。

　　强而不均 区域差异明显

　　过去33年来，广东的经济总量高居全国第一，但粤东、粤西、粤北地区与珠三角地区差距大一直是困扰广东发展的“顽疾”。

　　相关研究表明，在直辖市以外的东南沿海四个经济最发达的省份中，广东的区域发展差距要大于江苏、浙江和福建。

　　对于广东的区域差距问题，习近平总书记十分关切。2018年3月，习近平总书记参加十三届全国人大一次会议广东代表团审议时指出，“城乡区域发展不平衡是广东高质量发展的最大短板”，嘱咐“缩小粤东粤西粤北与珠三角发展差距，是广东区域协调发展的紧迫任务，要从体制机制改革入手，既加大输血力度，又增强其造血功能”。

　　2022年12月，广东省委决定实施“百县千镇万村高质量发展工程”（以下简称“百千万工程”），旨在更好解决城乡区域发展不平衡、不充分问题，加快城乡融合发展。2023年9月，广东出台《实施方案》，聚焦做强县域经济、促进城乡区域协调发展、提升体制规范性水平等，进一步理顺省以下政府间财政关系，明确了推进省以下财政体制改革的路线图，拉开了改革序幕。

　　坚持分税分成 优化收入结构

　　针对区域财力差距较大的实际，广东财政聚焦优化省以下纵向、横向财力分布，努力缩小区域间、城乡间的财力差距。

　　“我们在改革中继续坚持分税分成财政体制，确保稳中有进。”广东省财政厅副厅长胡建斌说，省与市、县继续严格按税种、按比例分享收入，各级收入划分保持稳定、公平和规范。

　　《实施方案》明确，广东财政坚持以共享税为主体的收入划分制度，继续把与经济发展关系密切的增值税、企业所得税、个人所得税和土地增值税四大税种划分为省与市县共享收入，省与市县“五五”分享。同时，继续把税基较为稳定、地域属性明显的城镇土地使用税、车船税、契税、耕地占用税等税收收入作为市县级收入。

　　同时，《实施方案》针对统一规范市以下收入划分提出了改革举措：对市与区、不设区的市与镇乡实施财力分享的，设置过渡期，3年内实现收入按比例分享、分级入库；市内同一税费收入在市与所辖区之间的归属和分享比例原则上应逐步统一，除按规定上缴财政的国有资本经营收益外，逐步减少直至取消按企业隶属关系划分政府间收入的做法。

　　此外，《实施方案》还提出探索建立省以下区域间均衡度评估机制、定期开展评估，以及保持市与县区财政体制相对稳定、市级不得再集中县的收入和财力增量等，着力优化省、市级的调控和保障能力。

　　“财政分税分成体制保持稳定，促进了省与市县财政收入的协同增长。”胡建斌指出，2023年，市县级一般公共预算收入增幅与全省一般公共预算收入增幅相当，均为4.3%，呈现同步增长的良好势头。

　　在事权和支出责任方面，广东结合本地区实际，加快推进省以下各级财政事权划分改革，根据基本公共服务受益范围、信息管理复杂程度等事权属性，清晰界定省与市县各级财政事权，适度强化省级财政事权。

　　特别是，省级财政对原中央苏区、海陆丰革命老区困难县（市、区）、少数民族县基本公共服务共同财政事权承担100%支出责任，对北部生态发展区、东西两翼沿海经济带其他县承担85%支出责任，并探索推进同一市县不同领域的财政支出责任分担比例统一，促进分担比例统一科学，进而减轻基层支出压力。

　　同时，广东根据经济发展水平、财力状况、支出成本等差别化确定不同区域的市县级财政支出责任，有效减轻了困难地区基本公共服务支出压力。

　　《实施方案》落地以来，通过财政体制的有效调节，广东省、市、县三级财力分布格局中，虽然收入结构为“橄榄型”，但支出结构已变成了“金字塔型”，表明财力持续向县级基层下沉，并与财政事权和支出责任划分更加适应。

　　支持县域发展 增强县域动能

　　县域是城和乡的结合点，是经济社会发展的基本单元，是连接城市、服务乡村的天然载体。

　　据了解，广东有122个县（市、区），但实现高质量发展的突出短板在县域——财政经济总量较小、增长较慢，总体发展水平较低。

　　针对区域发展不平衡、县域较为薄弱的实际，广东在改革中重点聚焦促进县域高质量发展，建立健全县级财力保障长效机制，并着力通过强化乡镇财政管理，提升乡镇发展内生动能。

　　此次深化省以下财政体制改革，广东将财政省直管县由原来的36个县（市），扩围至57个县（市）。

　　“省财政在收支划分、转移支付、财政结算、库款调度和项目申报等工作中，都直接联系到县，能够促进财政资源下沉，全面增强县域发展内生动力和财政保障能力。”广东省财政厅预算处负责人说。

　　在基层财政普遍面临收支矛盾突出的形势下，一方面，广东财政持续加大对困难地区的财力和库款支持力度，增强省财政保障力度，筑牢兜实基层“三保”底线；另一方面，推出“百千万工程”财政奖励政策，拿出“真金白银”，支持基层比学赶超、赛龙夺锦。

　　今年6月，广东财政对2023年度实施“百千万工程”考核中获评优秀的县（市、区）给予奖励，省级财政累计下达考核奖励资金12.5亿元。

　　“考核激励对于城镇功能提升、乡村全面振兴以及城乡融合发展具有积极意义。”上述负责人说，通过考核激励机制的运用，增强县域抓发展的积极性，进而有效带动城镇提能、乡村振兴以及加快城乡融合，能够有效缩小城乡差距，推动更多薄弱县域补齐短板。

　　与此同时，广东财政落实省委“百千万工程”中关于“强化乡镇联城带村的节点功能”的要求，稳步推动各地将财力较为困难、管理能力薄弱的乡镇纳入“乡财县管”范围，以此强化县级政府对财力薄弱乡镇财政支出的保障和预算约束，进一步规范乡镇财政收支行为，提高财政资金使用的透明度、效率和公正性，防范化解乡镇财政运行风险，保障乡镇财政健康、稳定发展。

　　完善转移支付 重点倾斜薄弱地区

　　转移支付是进行财力资源再分配、缩小区域财力差距、促进区域基本公共服务均衡发展的重要手段。围绕“兜底线、促均衡、保重点”目标，广东在省以下财政体制改革中提出了系列完善转移支付制度的举措，着力提升转移支付的科学性、有效性，并精准支持省内财力薄弱地区加快发展。

　　一般性转移支付方面，为加大对地市财力支持，推动地市缩小辖区财力差距，《实施方案》明确把欠发达地区市本级纳入均衡性补助范围，加强对缩小辖区内财力差距的奖励力度。

　　此外，在县改区原享受的保留5年县级一般性转移支付待遇政策到期后，省财政通过加大对所在市本级的转移支付力度，统一予以支持。

　　专项转移支付方面，为了加强预算编制的科学性，《实施方案》提出专项转移支付资金安排坚持“先定事项再议经费、先有项目后有预算、先有预算再有执行、没有预算不得支出”的原则，建立以项目为重点的预算管理模式，提高年初预算到位率，减少年中二次分配，切实提高预算执行效率和资金使用效益。

　　针对各类转移支付资金分配，广东财政明确提出，贯彻政府过紧日子的要求，围绕政策目标主要采用因素法或项目法分配各类转移支付资金，确保转移支付资金能够真正用于改善民生、推动经济发展。

　　与此同时，健全转移支付定期评估和退出机制，结合新情况、新要求不断调整完善政策，根据评估结果和区域间均衡度等变化，动态调整完善各类转移支付资金补助范围、标准和分配办法。

　　2023年，广东省级财政对市县税收返还和转移支付5672亿元、同比增长6.7%，高于省本级一般公共预算收入增幅2.5个百分点，其中七成安排给财力困难的粤东、粤西、粤北地区。

　　近年来，在转移支付政策的有效调节下，广东区域财力差距不断缩小，基层保障能力不断增强，区域财力不均衡的状况有所改善。全省人均一般公共预算支出差异系数从2012年的0.55下降到2023年的0.48，粤东、粤西、粤北人均支出与珠三角人均支出之比，从2012年的4.64∶10提高至2023年的5.63∶10。

　　“进一步推进省以下财政体制改革是一项打基础利长远的工作，影响广泛、意义深远、责任重大。”广东省财政厅厅长陈国煌说，“目前广东各地已初步落实《实施方案》的系列举措，取得了一定成效，相信随着制度改革红利充分释放，将有力加快各区域均衡、协调发展的步伐，赋能经济社会高质量发展。”