发挥PPP效能助力高质量发展——党的十八大以来我国PPP改革事业发展综述

　　推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，是党中央国务院作出的一项重要决策部署，是在公共服务领域实现国家治理体系和治理能力现代化的一项重要举措。

　　党的十八大以来，我国全力推进PPP改革创新，通过放宽准入、打破垄断、引进竞争、鼓励创新、坚持绩效导向，推动公共服务供给质量变革、效率变革、动力变革，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

　　目前，我国已成为全球最大的区域PPP市场。截至2022年8月，全国PPP综合信息平台管理库累计入库项目10306个、投资额16.4万亿元，覆盖19个行业，其中签约落地项目8374个、投资额13.6万亿元。

　　发挥市场机制作用，助推公共服务供给提质增效

　　“PPP不仅是一种融资工具，还是承担财政治理功能的重要载体，能够更好地推进国家治理体系和治理能力现代化。”中国财政科学研究院PPP研究所所长彭程认为，PPP模式在政府和市场之间建立了平等协商的机制，转变了传统的政府提供公共产品的方式，实现了有效市场和有为政府的有机结合。

　　2014年以来，我国PPP改革发展成效显著。经过多年的实践探索，PPP已成为稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。主要表现在以下几个方面：

　　一是扩大财政资金有效投资稳大盘。PPP通过以时间换空间，适度放大财政杠杆作用，促进了财政的跨周期和逆周期调控作用，吸引和撬动社会资源支持基础设施建设，推动重大项目开工，着力稳定经济大盘。截至今年8月，全国累计开工建设PPP项目6612个、投资额10.8万亿元。

　　二是精准有效落实国家重大战略。PPP改革以来，聚焦经济社会发展的关键领域和薄弱环节，有效落实“两新一重”、绿色低碳、区域协调发展等国家重大战略。截至今年8月，PPP支持“两新一重”开工建设项目5715个，投资额9.4万亿元；支持污染防治与绿色低碳开工建设项目3738个，投资额3.7万亿元；支持长江经济带、黄河流域、京津冀地区等协调发展开工建设项目5589个，投资额9.7万亿元。

　　三是提高人民幸福感获得感。PPP项目的实施改善了人民的物质生活条件，完善了基础社会保障，提升了美好生活体验，对新时代满足人民日益增长的美好生活需要具有重要意义。截至今年8月，交通领域开工建设项目966个，投资额3.6万亿元；文化、旅游、体育、健康、养老、教育等6个服务消费领域开工建设项目876个，投资额7176亿元。

　　四是推进政府治理能力现代化。PPP作为一种市场化、社会化公共服务供给管理方式，推动政府职能转变，提高政府治理能力和水平。搭建线上智能审核机制，加强撮合对接，强化财政支出责任风险监测，提高财政资金使用效能。截至今年8月，8198个开展物有所值定量评价项目较传统方式节约投资3.9万亿元，节约率达27%。

　　五是激发市场主体创新创业活力。PPP模式推动形成了公开公正公平竞争的市场环境，优化了资源配置，充分释放出社会资本的创新活力，催生出生态环境导向的开发模式（EOD）等新的城市开发运营模式。通过市场竞争，“让专业人干专业事”，发挥社会资本在资本、技术、管理上的积极性和创造性，强调投资、建设、运营全生命周期一体化管理，推动公共产品技术升级，提升传统基础设施数字化水平，降低公共服务供给成本，促进公共服务提质增效。

　　近年来，我国PPP由高速发展转向规范、高质量发展，对于高质量的社会资本是一次新的机遇。“PPP通过充分发挥市场机制作用，带动国企、民企和金融机构等市场主体的参与积极性，深化政府与社会资本之间的合作互利，在提升我国基础设施和公共服务的供给质量和效率、实现公共利益最大化方面发挥了重要作用。”北京市中伦（上海）律师事务所合伙人周兰萍表示。

　　在彭程看来，通过政府与社会资本建立“利益共享、风险分担”机制，发挥了各方的积极性，实现了激励相容；将政府付费与项目绩效考核结果挂钩，提高了公共服务供给的质量和效率，充分保障了公众利益。

　　制度体系不断完善，PPP大市场初步建立

　　自推动PPP改革以来，我国逐步构建了PPP法律、政策、指南、合同、标准“五位一体”的制度框架，并结合新形势、新要求不断完善。坚持以结果为导向，确保项目全生命周期流程操作有据可依，夯实了PPP项目规范可持续实施的制度基础，初步建立了统一、透明、高效的PPP大市场。

　　为进一步明晰规则，强化规范管理，《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理办法》等多项制度先后出台，从实施流程、项目识别论证、采购管理、合同指南、会计操作、绩效管理等方面作出明确规定。

　　此外，财政部通过以奖代补方式支持PPP项目规范运作。19个部委评选出4批900余个国家PPP示范项目，撬动PPP项目投资，着力引导市场资源投向国家重点战略和民生补短板项目，为经济社会发展增添活力。

　　地方层面，各省（区、市）先后转发财政部或自行制定相关政策共三百多项，19个省（区、市）成立PPP中心，从项目规范管理、行业引导、风险防范、绩效管理、资金撬动等多方面保障PPP项目规范、有序推进。据不完全统计，截至目前，我国各地的PPP项目管理类政策合计有152项，行业指导性文件有26项，专项资金、奖补资金及融资支持相关政策有27项，为PPP规范操作、高效运行及持续发展提供了强有力的制度保障。

　　在信息化、智能化管理方面，我国运用大数据、人工智能、云计算、区块链等前沿信息技术，建立了纵向贯穿中央—省—市—县四级，横向联通财政与行业管理部门的全国PPP综合信息平台，实现了服务“纵向到底、横向到边”。截至目前，该信息平台囊括超3600个财政用户、六千多家行业主管部门/实施机构、七千多家社会资本、两千多家金融机构、五千多家项目公司、近两千家咨询机构和一万余位专家。

　　针对风险防范，推进PPP规范发展、规范全国PPP综合信息平台项目库管理等一系列规范性政策的出台，有利于严把实施方案、财政承受能力、物有所值、政府采购、合同管理、绩效付费等关口，确保项目全生命周期管理落实到位。

　　在国际交流与合作方面，我国与G20、亚太经合组织、金砖国家等分享PPP的良好实践经验，引导国际PPP规则制定；支持联合国亚洲及太平洋经济社会委员会（UNESCAP）搭建亚太基础设施和PPP联络网平台，促进区域PPP市场发展；政府、企业、金融机构联合参与“一带一路”沿线国家基础设施建设与互联互通，实现合作共赢。

　　在规范中创新，迈向更高层次的高质量发展新阶段

　　经历了“发展——规范——再发展”的螺旋式上升过程后，当前，我国PPP事业已经步入高质量发展的新阶段。

　　“未来，我国PPP事业仍具有广阔的市场空间，可从传统基础设施领域向民生补短板领域、生态环保领域和‘新基建’领域不断拓展。”周兰萍指出，随着我国“双碳”目标的有序推进，相信PPP将会与财政可持续发展等理念深度融合，进一步完善可持续PPP理论架构和项目实践，让PPP朝着高质量、可持续、精细化的方向稳步前进。

　　围绕推动我国PPP事业更上新台阶，彭程建议，要组合运用政府投融资工具，强化协同发展，形成加力效果；深化改革、持续创新，试点推广开发性PPP模式，推进产城融合发展，让PPP模式在国家下一个十年的现代化建设中发挥更大作用。

　　站在新时代的新起点，中央财经委员会第十一次会议明确提出推动PPP模式规范发展、阳光运行。业界专家建议，要贯彻落实会议重要精神，多措并举，推动PPP模式在发展中完善、在规范中创新，充分释放市场活力，增强发展新动能。

　　一是完善政策体系，促进PPP模式规范发展。加快PPP立法进程，统一顶层设计，从根本上解决制度冲突和政策衔接问题，营造良好法治环境，构建PPP统一大市场。

　　二是优化营商环境，确保PPP模式阳光运行。加强政府信用体系建设，增强社会资本信心；加强信息公开，提高市场透明度，为PPP高质量发展营造良好营商环境。

　　三是强化项目管理，守住规范防风险的底线。夯实项目前期工作，加强项目全生命周期跟踪管理，牢牢守住不增加地方政府债务风险的底线和财政承受能力10%的红线。