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PPP模式推动金砖国家可持续高质量发展——专访财政部政府和社会资本合作中心相关负责人

2022-06-30 来源:中国财经报

  今年我国担任金砖国家主席国。6月6日,2022年第二次金砖国家财长和央行行长会议核准《金砖国家政府和社会资本合作推动可持续发展技术报告》(以下简称《技术报告》),将其纳入金砖财金合作成果。6月23日,金砖国家领导人第十四次会晤核可《技术报告》。今年以来,按照财政部统一部署,财政部政府和社会资本合作(PPP)中心负责牵头金砖国家PPP和基础设施工作组起草《技术报告》。近日,本报记者就相关情况对财政部PPP中心相关负责人进行了专访。

  问:请介绍一下今年金砖国家财金合作领域基础设施投资议题聚焦PPP推动可持续高质量发展的背景、意义和目的。

  答:基础设施是经济社会发展的重要支撑。面对新冠疫情持续反复、全球经济复苏乏力、各国财政空间受限、基础设施投资缺口扩大的挑战,PPP模式在吸引和撬动社会投资、缓解财政支出压力、弥补基础设施不足、提供优质公共产品和服务方面的作用凸显,得到广泛认可和应用。PPP模式通过引入公平竞争、风险合理分配、全生命周期管理、绩效付费、信息公开等措施,可实现政府与社会资本平等合作,发挥社会资本在资金、技术、管理和创新等方面的优势,激发市场主体活力,提高公共资源利用效率,实现基础设施提质增效。

  近年来,金砖五国在PPP和基础设施领域一直保持着良好合作。2017年,我国在担任金砖国家主席国期间,推动金砖成员共同撰写并发布《金砖国家PPP良好实践》。2018年,金砖国家PPP和基础设施工作组由时任主席国南非推动成立,并增补PPP良好实践项目案例。此后,五国在基础设施数字平台、社会基础设施融资和数据技术应用等方面取得一系列合作成果,进一步推进了金砖国家PPP和基础设施实践。

  今年,为有效应对基础设施投资面临的挑战,金砖国家一致认为有必要总结PPP模式推动可持续高质量发展的实践经验,促进知识分享和经验交流互鉴,吸引更多优质投资参与基础设施建设,提高基础设施发展水平,并向其他发展中国家提供借鉴,促进全球可持续发展。鉴于此,在我国倡议下,今年2月召开的金砖国家财政和央行副手会议、4月召开的第一次金砖国家财长和央行行长会议确定,形成关于PPP促进可持续高质量发展的技术报告,经核准后作为金砖财金合作成果。

  问:《技术报告》中、英文共计13万余字,内容丰富翔实,涉及金砖各国PPP领域的方方面面。请概要介绍一下技术报告的主要内容和亮点。

  答:《技术报告》展现了金砖各国在PPP推动可持续高质量发展方面的进展、成效、良好实践和经验等,展示了各国优秀的PPP项目案例,展望了金砖国家未来PPP合作前景。

  《技术报告》展示的良好实践案例,既总结了金砖国家的“共性”特征,又体现出每个国家的“个性”特色。一是在实践运用方面,金砖国家普遍认为PPP模式扩大了基础设施投资,提高了公共产品和服务质效。例如,巴西在政府财力有限的情况下,将PPP作为促进基础设施投资的最有效方式;俄罗斯许多对社会经济影响大的战略性和大型基础设施项目都采用了PPP模式。二是在政策导向方面,金砖国家普遍在发展规划中大力推广PPP模式。例如,南非在《2050年国家基础设施计划》和《南非经济重建与复苏计划》中强调要引入社会资本投资促进经济复苏;俄罗斯在数字经济、生态环保、交通基础设施综合计划中鼓励运用PPP模式实施国家级项目。三是在机制安排方面,金砖国家政府部门和PPP项目各参与方均已形成良好的协调合作机制,五国均设立了PPP中心,并通过各类融资支持机制促进项目融资落地。例如,中国于2016年成立了PPP基金,专注于为PPP项目提供融资支持;印度成立了国家发展和基础设施融资银行,为国家级基础设施项目提供长期融资。四是在项目管理方面,金砖国家践行可持续发展理念,在PPP项目规划、设计、采购、融资、建设和运营等全生命周期各环节做好统筹安排、创新管理。例如,巴西在项目规划阶段,重点关注服务的人口数量和范围、与其他基础设施项目的协同、创新性技术、服务定价上限等;南非细化了PPP项目的采购流程,着重增加了财政部把关职责。五是在财政管理方面,金砖国家普遍建立了相应的监管机制,优化政府支出责任、防控PPP财政风险。例如,中国财政部利用统一的全国PPP综合信息平台监管各地PPP财政成本和风险,指导各地财政部门做好本地PPP项目的具体监管工作;印度开发了可供国家和地方项目发起机构检查财政风险和或有支出事项的工具包,保障PPP项目的长期支出管理。

  问:自2014年财政部落实党的十八届三中全会精神,开始全面推广PPP以来,我国PPP事业取得长足发展并日益规范。今年4月,中央财经委员会第十一次会议强调要推动PPP规范发展、阳光运行,为PPP未来发展确定了方向。《技术报告》阐释了中国PPP近年来的哪些工作进展、成效和实践经验,请作简要介绍。

  答:按照把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展的总体要求,我国将PPP作为全面深化改革、转变政府职能、落实“放管服”、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手,不断完善制度建设、放宽市场准入、促进公平竞争、鼓励机制创新、坚持绩效导向、加强信息公开,广泛实施使用者付费、可行性缺口补助、政府付费等PPP项目,有效推进了基础设施与公共服务供给的质量变革、效率变革和动力变革。截至2021年末,纳入全国PPP综合信息平台项目管理库的项目共10243个、投资额16.2万亿元,遍及全国31个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团,覆盖19个行业领域,国内PPP统一大市场基本形成。

  在推动PPP发展过程中,财政部坚定落实党中央、国务院决策部署,会同相关部门立足我国基本国情和发展阶段,学习借鉴国际经验,在制度设计、能力建设、模式推广、项目管理等方面做了大量探索实践,积累了丰富经验。一是践行新发展理念。将创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念贯穿于PPP改革全过程,通过PPP大力支持科技创新、助力脱贫攻坚和乡村振兴、落实“两山理论”、助推实现双碳目标、推动区域协调发展、支持“六稳”“六保”,形成了有利于推进供给侧结构性改革、推动高质量发展的新格局。二是构建完备的制度体系。建立并完善法律、政策、指南、合同和标准五位一体的PPP制度体系,基本形成国家顶层设计引领、部委协同发力、项目流程明晰、地方政府结合实际情况具体实施的格局。三是优化信息管理和披露。财政部运用大数据、人工智能、区块链等现代信息技术,搭建了贯通“中央—省—市—县”四级的信息平台,实现了全国PPP项目信息的统一录入、管理和发布。修订印发《PPP综合信息平台信息公开管理办法》,完善公开制度,便利市场主体信息获取和信息对称,促进统一市场建设发展和在阳光下运行。四是着力防范财政风险。要求地方依法依规将规范PPP项目的财政支出责任纳入预算管理,按合同约定及时履约。依托PPP信息平台,对全国2700余个地区项目的支出责任实现全生命周期动态监测预警,严防政府隐性债务风险。五是坚持绩效管理和按效付费。初步建立绩效管理规范和标准体系,依据财政部发布的PPP项目绩效管理指引,7个省份出台14个指标体系政策文件,涵盖市政、交通、文化、旅游等行业,精准对接按效付费机制。同时,提升PPP绩效管理信息化智能化水平,11个省市试点应用绩效系统,实现全过程绩效可监控可记录可追溯,落实“花钱必问效、无效必问责”的要求,提高财政资金使用效率。

  我国PPP实践赢得国际机构好评。世界银行2018年发布的《PPP采购报告》和2020年发布的《对照基准线衡量全球基础设施发展报告》显示,中国PPP制度和实践在全球约140个国家中处于中上水平,项目准备、项目采购和合同管理等项得分甚至高于高收入国家水平;我国PPP综合信息平台运用先进IT技术,全方位支撑对PPP市场的有效监管、高效服务和信息披露,被国际货币基金组织列为PPP信息透明良好实践。

  下一步,我们将按照中央财经委员会第十一次会议关于推动PPP“规范发展、阳光运行”的要求,优化PPP市场营商环境,坚持项目全生命周期规范管理,调动全社会力量共建共治共享,促进公共服务领域供给提质增效。

  问:国际国内双循环是新发展格局的重要内涵,财政部PPP中心一贯重视国际交流合作,撬动国内国际两种资源,服务双循环。请介绍一下PPP中心国际合作情况,并展望金砖国家未来PPP合作前景。

  答:近年来,按照高质量共建“一带一路”的要求,财政部PPP中心积极开展PPP和基础设施领域的国际合作。一是参与国际基础设施领域规则制定。在联合国、金砖国家、二十国集团(G20)、亚太经合组织(APEC)等机制下,积极参与基础设施前沿问题的讨论,分享PPP政策和实践经验,参与国际规则制定。例如,推动联合国贸易法委员会形成《PPP立法指南》决议,该决议采纳中方意见,将物有所值理念和财政影响论证等纳入指南;参与APEC基础设施互联互通蓝图实施和PPP政策及实践信息交流等。二是支持发展中国家PPP能力建设。与联合国亚太经济社会委员会(UNESCAP)合作建立亚太基础设施融资和PPP联络网并搭建项目信息平台,为成员国加强能力建设和开展PPP项目合作提供支持。目前联络网成员国已达50余个。三是助力“一带一路”项目落地。先后与韩国、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、俄罗斯等国PPP中心签署合作备忘录,搭建合作平台。与蒙古、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦等国开展项目信息分享与对接,促进项目融资落地,推进“一带一路”合作走深走实。

  在金砖国家PPP合作前景方面,总的趋势是加强交流合作,特别是深化经验共享和知识合作,促进基础设施投资信息交流。同时,还将推动包括新开发银行在内的多边开发银行加大对发展中国家PPP的资金和知识支持,促进基础设施可持续高质量发展。

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