开发性PPP：推动区域发展新机制

　　「开发性PPP模式对落实当前稳增长、补短板，促进县域经济高质量发展，以及供给侧结构性改革，产业转型升级，新型城镇化等国家战略有重要的理论和实践意义。」

　　在11月29日由中国财政学会和中国财政科学研究院联合举办的“第二届开发性PPP论坛”（以下简称“论坛”）上，与会人士建言，开发性PPP既具有PPP模式的普遍属性，是规范的PPP模式，又具有中国特色的创新涵义和优越性，是PPP传统理论在中国广泛试验、积极探索后形成的一种新的政社合作模式，有利于协调推动产业化和城镇化，打造“以产促城、以城兴产、产城融合”的区域协同发展格局。

　　PPP模式的发展呼唤开发性PPP模式

　　党的十九大报告指出，以城市群为主体，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。当前我国城镇化的水平与发达经济体相比还有较大的差距，地方政府间的事权与支出责任目前还不完全相匹配，在此背景下，开发性PPP的提出应该是应运而生。

　　据不完全统计，在财政部PPP综合信息平台的项目管理库中，已落地的开发性PPP及类似项目近400个，在各类PPP项目中总量排名第4；投资额超过1.4万亿元，占落地PPP项目总投资规模15%；项目主要集中在产业新城、产业园区和城镇综合开发等领域。

　　中国财政学会PPP研究专委会副主任委员、华夏幸福执行总裁张书峰表示，开发性PPP在借鉴国外PPP发展经验的基础上，又结合了中国的实际，是根植于中国土壤的PPP前沿创新。华夏幸福用开发性PPP模式开发运营的产业新城取得了良好效果，成为促进合作区域地方经济增长的一个非常好的模式，也受到了所在区域的省市政府高度的肯定。

　　在区域综合开发实践中，华夏幸福打造产业新城、创新探索出的产业新城开发性PPP模式具有鲜明的特色和代表性，并受到广泛认可。2015年华夏幸福固安产业新城开发性PPP获国务院通报表扬，财政部和国家发改委先后将6个产业新城开发性PPP项目列为国家示范项目和典型案例在全国推广。2019年9月，华夏幸福作为受财政部邀请的中国社会资本代表到世界银行总部分享其产业新城开发模式和经验，得到了世界银行等国际机构的高度肯定。

　　越来越多的成功案例引得业内人士纷纷把眼光投向了开发性PPP模式。中国财政科学研究院院长刘尚希在题为《开发性政社合作模式：基于区域价值的空间开发新路径》的主旨演讲中提出，不同于传统PPP模式以单一项目开发为标的，开发性PPP模式倡导以一定的空间区域为标的，以提升区域价值、自我造血、促进城镇发展为目标，是旨在推动政府和社会资本建立长期合作关系，实现公共服务与产业培育相融合的一体化综合开发模式。

　　“开发性PPP是国际通行PPP模式与中国特色制度背景和实践土壤相结合后的创新化学反应，是传统PPP模式的升级版，也是我国区域开发组织模式的一次重大创新，对推动新型城镇化建设和国家治理能力现代化具有重要意义。”刘尚希说。

　　相比于传统PPP模式，开发性PPP模式的明显优势在于通过有效的市场赋能和价值挖掘，带动区域产业和基础设施的全面发展，从而提升“空间价值”，培育区域的“自我造血”功能。开发性PPP采取“增量取酬”，不仅有利于解决地方财力不足、隐性债务风险、项目重建设轻运营等问题，还能实现政府和社会资本之间的“激励相容”和“风险对冲”，而不仅仅是在现有风险上你多一点还是我多一点的风险分担。

　　国务院发展研究中心研究员孟春认为，PPP模式的发展呼唤开发性PPP模式。

　　“开发性PPP是以产业发展、城市兴旺和财政增收为目的，在不增加地方政府债务，不要求地方政府提供担保的前提下，以区域内增量财政收入作为社会资本获取投资回报的前提和来源，走自我造血、激励相容的可持续发展之路的模式，有利于产业化、工业化、城镇化的深度融合。”孟春说。

　　推动开发性PPP理论研究和实践不断深入和完善

　　论坛上，针对业内人士和社会的关切，中国财政科学研究院PPP研究所所长彭程发布了开发性PPP研究成果——《开发性PPP概论》。

　　彭程介绍，下一步将对开发性PPP的标准化操作进行持续研究，推广项目试点试验。

　　孟春表示，开发性PPP的具体实践也在不断的深入。从具体实践的情况来看，现在市场上形成了一些符合现行政策、契合地方特点、能够发挥各方优势并且取得明显效果的开发性PPP项目。“一是化解政府债务风险，实现物有所值。二是要缓解政府的财政风险。三是能够实现政府和市场互动共赢。”孟春说。

　　孟春认为，开发性PPP是把社会资本和政府的利益深度地捆绑在一起。在开发性PPP创新实践中，政府和社会资本的目标是高度一致的，调动了双方的积极性，发挥了各自的优势，实现了双方合作共赢。

　　刘尚希强调，实践的创新，既需要理论创新的指导和政策创新的保障，同时也能反过来推动理论与政策的创新。开发性政社合作是一些高能社会资本在中国的具体情境下，通过不断探索、积极创新所形成的具有中国特色的、可持续的现代治理模式。

　　中国PPP基金原董事长周成跃表示，开发性PPP的难点与问题，主要是制度层面和规则上可操作性问题。针对各地开发性PPP“冷热不均”现象，建议政府应该用“看得见的手”引导资金向相对不发达地区流动，对于中西部地区开发性PPP予以更有吸引力的政策支持。

　　周成跃认为，开发性PPP是一项有力的创新和有益的探索，可以为中国的经济建设提供新的良好的发展运作模式，也可以为发展中国家提供可借鉴的经典案例或模板，在“一带一路”的合作发展中贡献中国的元素和智慧。

　　在开发性PPP的理论研究不断深入的同时，财政部PPP信息平台也为PPP市场的规范发展保驾护航。

　　财政部PPP中心推广开发部主任夏颖哲表示，PPP信息平台已经开始不断升级，接下来希望能建立一个一体化的监测及服务体系，即横向到边，和各个部委合作，同时纵向到底，把全国省市相关机构的力量结合起来，共同促进PPP市场的高质量发展。

　　与会专家认为，开发性PPP模式对落实当前稳增长、补短板，促进县域经济高质量发展，以及供给侧结构性改革，产业转型升级，新型城镇化等国家战略有重要的理论和实践意义。期待未来能进一步出台开发性PPP支持政策，鼓励更多的社会资本参与到开发性PPP当中来，推动我国区域经济高质量发展。（记者：张雨馨）