关于政协第十二届广东省委员会第一次会议第20180415号提案答复的函

粤财政案〔2018〕175号（A）

陈景勇委员：
       您提出的《关于进一步扶持我省国家重点生态功能区建设的提案》（第20180415号）收悉。您反映的重点生态功能区发展过程中的问题和提出的完善转移支付、生态补偿机制等多项措施具有重要的参考借鉴意义。我们梳理归纳了您提出的建议，主要是包含两个方面的内容。一是关于完善生态地区转移支付机制的建议，包括加大对生态地区转移支付力度，转移支付向粤北生态特别保护区倾斜，体现对民族地区的照顾，不再对生态地区考核GDP等内容；二是关于完善生态补偿机制的建议。经综合省环境保护厅、省林业厅、韶关市政府、清远市政府会办意见，现将办理结果答复如下：
       一、关于完善生态地区转移支付机制的建议
       近年来，省财政不断加大对重点生态功能区县转移支付支持力度。2017年，省财政共安排21个国家重点生态功能区县各项转移支付资金474亿元（一般性转移支付占比达65.2%），占当地一般公共预算支出的73.6%。其中，安排粤北生态地区的韶关市、清远市税收返还和转移支付分别为18.7亿元、18.8亿元，占其一般公共预算支出的比重为60%、61.6%。对三个少数民族县税收返还和转移支付达39.6亿元，占一般公共预算支出的比重达74.3%。主要措施有：
       （一）逐年加大对重点生态功能区的转移支付力度。一是加大生态补偿转移支付力度。2017年，省财政共下达重点生态功能区生态补偿转移支付30.56亿元，较上年增长13.1%，其中安排21个国家重点生态功能区县共计24.1亿元，占全部资金总量的78.9%。资金由县级政府统筹用于生态环境保护和修复、保障和改善民生、维持基层政权运转和社会稳定等方面，有力地支持欠发达地区生态县加强生态环境保护、保障和改善民生。二是在激励性转移支付机制上对重点生态功能区县给予倾斜照顾。除了实施上划省级“四税”收入增量部分返还以外，在安排与综合增长率挂钩的协调发展奖上，降低重点生态功能区县地方生产总值、上划省“四税”收入权重，较一般县均低10个百分点。2017年省财政共下达国家重点生态功能区激励性转移支付资金122.08亿元，较上年增长25%。
       （二）对粤北生态功能区特别是民族县给予倾斜照顾。省级在测算各项财力性转移支付中，充分考虑少数民族地区实际困难，给予特殊照顾。一是在测算分配均衡性转移支付、激励性转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金、重点生态功能区转移支付等一般性转移支付资金时，对民族地区均适用最高档次标准或最高系数，且补助资金总量逐年提高。如，安排重点生态功能区转移支付，高于其他生态地区30%；对民族地区激励性财政转移支付门槛再降低2个百分点等。二是在综合增长率指标设计中对民族县实施差异化政策，即降低民族县地方生产总值、上划省“四税”收入权重（较一般县均低10个百分点），提高生态环境保护指标权重。三是在获得协调发展奖励的门槛上，少数民族县比一般县低4个百分点。据统计，2017年，3个民族县共获得激励性转移10.61亿元，其人均获得的激励性转移支付是所有获得激励性转移支付县（市）平均水平的3.36倍。四是在保障一般性转移支付基数的同时，省级不断完善转移支付办法，较大幅度增加民族县转移支付增量资金，三个少数民族县增量资金已是基数的2倍，人均增量资金也明显高于其他县。据统计，2013-2017年少数民族县共获得激励性转移支付增量资金6.5亿元，人均增量资金是所有获得激励性转移支付县（市）平均水平的7倍。
       （三）高度重视重点生态功能区的生态环保工作。2017年省财政共安排转移支付资金238.6亿元用于支持全省各地特别是重点生态功能区县及其所在市开展水、大气、土壤污染防治、农村环境综合整治及环境监管能力建设等生态环境保护工作，有力推动重点生态功能区环境质量改善提升和绿色发展。
       上述有关转移支付政策有力地增强了重点生态功能区县特别是民族县的财力，2017年重点生态功能区县和民族县人均一般公共预算支出（常住人口）分别为7351元和12799元，分别较全省县（市）平均水平高1170元和6618元。下一步，按照习近平总书记重要讲话精神及省委、省政府决策部署，省财政厅将积极完善省级财政转移支付体制，针对委员及市县反映的问题，结合调研实际情况，坚持问题导向，加大转移支付力度和保基本力度。增强含民族县在内的生态地区市县的基本财政保障能力，对重点生态功能区的县不再简单考核地区生产总值指标，提高生态地区基本公共服务水平。
       二、关于完善生态补偿机制的建议
       （一）关于完善区域生态补偿体制的建议。为促进重点生态功能区加强生态环境保护，我省从2011年起研究建立补偿和激励相结合的生态保护补偿机制，对国家级、省级重点生态功能区县（市）和国家级禁止开发区实施生态补偿。2012年，省政府印发《广东省生态保护补偿办法》（粤府办〔2012〕35号）。2014年，按照十八届三中全会新要求，省政府修订印发《广东省生态保护补偿办法》（粤府办〔2014〕57号），建立完善了生态环境保护考核指标体系，从水资源、空气、林业、节能减排等方面设置两级共16项生态指标，并引入了社会普遍关注的“可吸入颗粒物（PM10）/细颗粒物（PM2.5)年均浓度”、“重点重金属污染物排放量”等指标，对重点生态功能区、禁止开发区实施横向和纵向两个维度的考核评价，突出激励性补偿，引导各地加强生态文明建设。2016年，省政府印发《关于健全生态保护补偿机制的实施意见》（粤府办〔2016〕135号），提出探索建立有利于调动各方积极性的多元化生态保护补偿机制的要求和实现重点领域和重要区域生态补偿全覆盖的目标。各省直单位在所辖领域和区域建立完善生态补偿机制进行了探索和尝试，通过出台相关制度和政策，加大对各地的生态补偿力度。据统计，2017、2018年，省级分别安排319亿元、383亿元，主要用于节能环保、农林水、国土海洋气象等重点领域生态环境保护及重点生态功能区生态保护补偿等项目，对生态地区加强生态环境保护、保障和改善民生等方面取得了较好的推动作用。
       下一步，省级还将进一步完善区域生态补偿体制，结合我省打造“一核一带一区”区域发展新格局的要求，完善生态保护补偿办法，加大生态补偿力度，重点支持北部生态发展区建设，保障生态地区享受与非生态地区相当的发展利益。通过监测评价结果与生态补偿资金挂钩机制，充分调动市县保护生态环境的积极性。同时，省级有关部门将积极探索开展省内重点流域上下游横向生态保护补偿机制，按照受益者补偿、保护者受益的原则，对生态保护地区给予补偿，促进受益地区与保护地区共同发展。在研究出台有关政策时，我们将统筹考虑研究您提出的建立流域生态补偿、对水、森林等领域生态保护考核奖惩机制等有关建议。
       （二）关于提高生态公益林补偿标准的建议。生态公益林补偿属于各级财政共担事权，省财政按规定对各地进行补助。近年来，按照省委、省政府统一部署，省财政不断加大对省级以上生态公益林补偿的投入力度。从2018年起，按平均每年4元/亩的标准逐步提高补偿标准，增幅为往年2倍，2018-2020年省级以上生态公益林平均补助标准分别达到32、36、40元/亩，省级补助标准已在全国处于领先水平。同时，提高生态公益林补偿标准是一个循序渐进的过程，在目前省级收支矛盾突出的情况下，难以在短期内较大幅度提高补偿标准。下一步，省财政将根据省级财力情况，在积极争取中央支持的基础上，探索建立生态公益林补偿标准动态调整机制，不断优化补偿方式，进一步加大对林业生态保护的支持力度。建议各地市统筹利用好上级转移支付资金，多渠道筹集资金，积极落实应负担的补偿资金。
       （三）关于建立水稻田生态补偿机制的建议。近年来，我省高度重视对水稻田保护工作，出台了多项政策制度切实保护含水稻田在内的耕地和基本农田。一是建立基本农田经济补偿制度。自2012年起，在全省范围内建立和实施基本农田保护经济补偿制度，对承担基本农田（含水稻田）保护任务的单位给予补贴，省财政按照30元/亩·年的标准给予补助，2012-2017年省财政共安排基本农田保护经济补偿资金67亿元。二是全面推行农业“三项补贴”改革工作。从2016年起，将原来支持农民种粮的三项补贴（即种粮直补、农资综合补贴和农作物良种补贴）调整合并为农业支持保护补贴，用于支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。耕地地力保护补贴的补贴对象为拥有耕地（含水稻田）承包权的种地农民。要求享受补贴的农户应承担耕地保护责任，做到耕地不撂荒、地力不降低。2018年补贴面积为2848万亩，补贴标准为87.8元/亩。三是推行政策性农业保险保费补贴政策。目前，省财政对政策性水稻种植保险保费补贴比例已达到65%，2018年将政策性水稻种植保额从400元/亩/造提高到800元/亩/造。四是积极落实国务院关于完善粮食主产区利益补偿机制的工作部署。我省将按照国家部署要求通过进一步加强耕保护和农业基础设施建设，完善粮食种植补贴政策，加大对粮食流通和加工的政策支持，完善财政奖励政策等措施，切实保护好水稻田等耕地和基本农田，保障农民利益和确保国家粮食安全。
       您提出的专门建立水稻田生态补偿机制的建议具有一定的创新性和指导性，但目前操作仍存在一定困难。一方面，补偿对象难以量化确认。在实际操作中，对符合生态发展需要的耕种模式（只使用有机肥，不使用化肥、农药）的稻田数量无法确认。另一方面，400元/亩的补贴标准过高，各级财政资金难以支撑。仅以韶关为例，2017年水稻种植面积为188.64万亩，如按照400元/亩补助，则需7.55亿元。下一步，我厅将积极配合相关业务部门，结合我省实际情况及国家有关工作部署研究建立水稻田生态补偿机制可行性和必要性，同时加大转移支付力度，由市县统筹用于水稻田保护。
       专此答复，诚挚感谢您对财政工作的关心支持。

广东省财政厅
                                  2018年9月21日

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