关于政协第十二届广东省委员会第一次会议第20180027号提案答复的函

　　粤财政案〔2018〕172号(A)

民进广东省委会：

　　贵单位提出的《关于运用PPP模式推动 我省环境治理体系多元化的提案》(第20180027号)收悉。现将办理结果答复如下：

　　在环境治理领域积极推广应用PPP模式，引导社会资本参与，有利于充分发挥市场机制，提升公共产品和公共服务供给质量和效率，实现公共利益最大化，也有利于完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益。提案所提建议符合国家政策方向和我省实际情况，我厅对此持积极肯定的态度。

　　近年来，按照国家和省的统一部署，省财政厅会同发展改革、环境保护、金融监管等部门按照各自职责分工，积极稳妥开展PPP相关工作。结合提案提出的建议，具体情况如下：

　　一、关于明确PPP模式概念，提高PPP项目运行质量的建议

　　PPP的概念及其外延内涵，学术界和媒体舆论一直有不同的理解。为了厘清概念，规范各级政府及其部门履职行为，保障合作各方合法权益，国务院及其财政部门对PPP模式作了严格界定，建立完善起统一规范标准的PPP操作模式和管理体制。《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)明确，政府和社会资本合作(Public-Private Partnership，简称PPP)，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公用服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益”，强调“政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益的最大化”，鼓励在“在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域”广泛采用PPP模式，明确社会资本包括“境内外企业、社会组织和中介机构”。财政部此后单独或会同行业主管部门出台的一系列制度文件，均是在国办发〔2015〕42号文明确的框架范围内进行具体细化，并反复强调项目运作的规范性和注重公共服务的质量效率。如，《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金〔2016〕90号)指出“要以改革实现公共服务供给结构调整，扩大有效供给，提高公共服务的供给质量和效率”;《财政部办公厅关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)要求“着力推动PPP回归公共服务创新供给机制的本源，促进实现公共服务提质增效目标”。广东一直严格执行国务院及财政部关于PPP的系列制度规定，《广东省关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》(粤府办〔2015〕44号)作为我省开展PPP工作的重要基础性文件，相关概念定义均严格对照国办发〔2015〕42号文等规定。

　　根据国家2018年立法计划，国务院法制部门正在牵头研究政府和社会资本合作的相关法律法规，预计对PPP概念定义、社会资本适用范围等将有更加规范准确的界定。我省将密切关注上位法研究制定和颁布施行情况，适时修订出台我省PPP管理制度。

　　二、关于建立健全多元共治PPP项目政策的评估体系，促进PPP项目的规范化

　　(一)多元共治PPP项目政策体系基本建立。2015年7月，我省印发了《广东省关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》(粤府办〔2015〕44号)，明确建立多部门协同管理机制。省财政厅牵头负责政策沟通协调和信息交流，完善协同管理机制，统筹做好省级PPP项目全生命周期管理工作，加强对市县PPP项目财政支出责任监控，制定项目入库审核规程并明确PPP项目入库标准。各行业主管部门，结合本行业特点，探索完善相关监管制度体系。税务、审计、质监、价格、监察等部门依法履行监管职责。市、县政府统筹负责本级政府PPP项目的决策管理和推进实施，并建立本级PPP项目清单。

　　(二)PPP项目评估标准较为健全。《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)、《财政部关于印发〈政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引〉的通知》(财金〔2015〕21号)、《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号)、《财政部关于印发〈政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法〉的通知》(财金〔2016〕92号)等制度文件陆续出台，明确了PPP项目相关标准：一是实施机构为政府或其指定的有关职能部门或事业单位;二是坚决防止政府以固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式承担过度支出责任，加剧地方政府财政债务风险隐患;三是PPP项目的采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购;四是按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险，原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担。不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。根据全国金融工作会议精神，2017年8月起，我厅增加了对工程可用性付费周期是否过短、是否存在运营内容淡化、是否存在纯商业项目包装PPP项目等问题的审核;《财政部办公厅关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)下发后，我厅进一步严格把关，对政府全额付费项目审慎入库。

　　(三)PPP项目信息化管理水平不断提高。2016年我厅依托财政部PPP综合信息平台建立PPP项目库，要求各地按照财政部规定录入和公开项目信息。目前，我省各级财政部门已明确PPP管理机构和岗位，上下级财政部门之间建立了逐级审核、信息通达和对口联络机制，建立健全了专人负责、持续跟踪、动态调整的常态化管理机制，不断提高我省PPP项目库信息质量和管理水平。我省PPP项目库实施能进能出动态管理，对少数因实际情况变化不适合采用PPP模式的或不符合PPP规范要求的项目，及时作退库处理。截至2018年5月底，累计已有76个项目清退出库。

　　三、关于设计一套完善的社会资本回报机制，调动社会资本的投资积极性的建议

　　根据行业特点和项目实际情况，项目回报机制有不同类型特点。通过合理确定价格和收费标准、运营年限，确保政府补贴适度，防范中长期财政风险。通过适当的资源配置、合适的融资等，降低融资成本，提高资金使用效率。充分挖掘PPP项目后续运营的商业价值，鼓励社会资本创新管理模式，提高运营效率，降低项目成本，提高项目收益。建立动态可调整的投资回报机制，根据条件、环境等变化及时调整完善，防范政府过度让利。

　　下一步，我们将引导行业主管部门和项目所在地因地制宜建立合理的社会资本回报机制，调动社会资本投资的积极性，充分发挥基础设施投资的经济效益与社会效益。

　　四、关于深化金融改革，加大金融创新，提高PPP项目成效的建议

　　结合《广东省关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》(粤府办〔2015〕44号)的相关要求，我省鼓励金融机构针对PPP模式特点，创新金融产品和服务，优化信贷评审方式，积极为符合条件的PPP项目给予中长期信贷等融资支持，灵活运用公司债券、企业债券、中期票据、定向票据、项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据等方式进行项目融资。鼓励社保资金、保险资金按照市场化原则，创新运用债权投资计划、股权投资计划、项目资产支持计划等多种方式参与PPP项目。鼓励证券、保险等金融机构以及融资担保机构积极开发适合PPP项目的金融产品。依托各类产权、股权交易场所，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。中国人民银行广州分行引导政策性银行运用人民银行抵押补充贷款(PSL)资金，撬动社会资本和政府资源，促成云浮市郁南县“整县生活污水处理捆绑”项目获得中国农发重点项目基金及项目工程承包商投入资本金2亿元、农发行投放优惠利率贷款3亿元，推进了污水治理工作。省发展改革委积极开展PPP项目资产证券化试点，东江环保虎门绿源PPP项目成为全国首批、广东首个和深交所首个PPP资产证券化项目。同时，积极探索建设PPP交易平台。正在依托现有产权交易机构，打造专业化、规范化、市场化的PPP项目交易平台，建立产权融资、资产移交和社会资本退出机制，解决基础设施领域投资规模大、回报周期长的问题，为社会资本参与PPP项目提供便利。

　　下一步，我省金融监管部门将继续鼓励金融机构在符合当前监管要求的前提下创新PPP金融服务，支持符合要求的PPP项目通过银行贷款、引入保险资金、资产证券化等方式实现市场化融资，拓宽PPP项目融资渠道。

　　五、关于加强金融风险防范，推动金融支持PPP的可持续健康发展的建议

　　按照《财政部关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(财金〔2018〕23号)的规定，国有金融企业不得提供债务性资金作为PPP项目资本金，对资本金审查应按照“穿透原则”，不得出现“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题。同时，省国资委印发《关于严控省属企业PPP业务的通知》(粤国资函〔2017〕1504号)，严控高负债企业推高企业负债率的新增PPP项目投资，不得参与保底承诺、回购安排、明股实债等变相融资和不符合国家政策要求的项目，非投资金融类企业不得参与仅为项目提供融资、不参与建设或运营的项目。

　　下一步，我省金融监管部门和国资管理部门将按照上述文件规定，指导和监督金融企业、国有企业规范参与PPP项目，切实防范金融风险。

　　六、关于搭建PPP项目信息交流与宣传平台，增加信息透明度，引入社会监督机制的建议

　　2016年财政部PPP综合信息平台正式上线，按照《财政部关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台运行的通知》的相关要求，对PPP项目的基础信息，以及PPP项目政府采购资格预审公告、采购文件、确认谈判备忘录、预中标或成交结果、项目合同文本、中标或成交结果等采购信息，综合信息平台与中国政府采购网实现信息共享。各省、市、县级财政部门、行业主管部门、实施机构、社会资本、咨询服务机构、金融机构、专家、公众等用户，可通过互联网在线访问、查询PPP相关信息。2017年，财政部《关于印发〈政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法〉的通知》(财金〔2017〕1号)对项目识别阶段、准备阶段、采购阶段、执行阶段、移交阶段的信息公开做出了具体要求，促进PPP项目各参与方诚实守信、严格履约，保障公众知情权，推动PPP市场公平竞争、规范发展。我厅及时向各地明确了财政部PPP项目信息管理要求，并督促各地及时在财政部PPP综合信息平台更新本地区项目进展信息。目前，我省PPP项目信息(包括环保类PPP项目)可在财政部政府和社会资本合作中心官方网站(www.cpppc.org)上公开查询。

　　下一步，我厅将会同省有关部门督促各地进一步加强项目信息全生命周期公开化透明化，便于政府部门和社会监督。

　　衷心感谢贵单位对财政工作的支持和关注。

　　广东省财政厅

　　2018年6月18日

　　联系人及联系电话：边宁，020-83170636