加强PPP空间治理

　　我国正在加快推进国家治理体系和治理能力现代化，作为基础设施和公共服务供给方式重大创新的PPP，本身就属于治理模式创新，但作为对象，PPP也需要治理。2014年以来的PPP发展热潮取得了显著成绩，也暴露了一些问题，比如明股实债、固定回报、资本金穿透、伪PPP等，亟须治理。  

　　我国社会经济发展不平衡不充分的基本国情，决定了PPP发展一直存在显著的空间差异。这种空间差异既反映在项目的空间分布上，也体现在PPP的应用特征上。就PPP项目的空间布局而言，以财政部入库PPP项目为例，截至2018年1月31日，入库项目总计7446个，最多的省份达600多个，最少的省份只有2个。此外，PPP项目的区域差异还体现在城乡之间，PPP项目过多地集中于城市，在广大乡镇的推进力度不够，结果导致基础设施和公共服务的城乡差距越来越大。就PPP的应用特征而言，有学者认为，PPP的发展可分为三个阶段：PPP1.0阶段，主要驱动因素是填补公共财政资金缺口；PPP2.0阶段，驱动因素是提升公共治理能力和公共产品的供给效率；PPP3.0阶段，驱动因素是促进可持续发展。PPP的三个阶段并不是线性的，而是双向演化和可能同时并存的。PPP的区域差异，部分属于正常范畴，比如禀赋差异和需求差异带来的区域差异；部分是非正常的，比如地方政府认知和能力不到位导致乱用、滥用PPP。因此，需要通过空间治理机制对PPP进行矫正引导和调控。  

　　PPP的治理手段很多，比如关系治理、契约治理、网络治理和项目治理，空间治理无疑是目前研究相对薄弱的环节。与地理领域的空间治理不同，在PPP治理领域，空间治理更强调结合PPP的特征和需求，通过空间和制度手段修复城乡之间、区域之间基础设施和公共服务的不平衡不充分。空间治理是在正视和分析空间差异的基础上，因地制宜，因地施策，对症下药，通过空间治理模式和政策调控，从而对空间格局进行优化，缩小空间差异，促进空间正义。  

　　如何进行PPP空间治理？一是识别和诊断PPP的时空格局和演化特征，并从时间序列和空间尺度对PPP驱动因素的阶段性和区域性差异进行分析和测度。在此基础上，构建一个“事前-事中-事后”呼应的动态评估与调控体系，从而实现对PPP项目的过程控制与优化。二是对PPP空间治理进行评估。事前评估是立足我国发展不平衡不充分的现状，构建城市PPP适宜性评价，通过加权指标体系对城市采用PPP模式的适宜性进行评估；事中评估是根据PPP项目的实施绩效，对PPP入库项目进行动态调整和清理整顿；事后评估是对构建地方政府PPP治理能力的评价，目的在于对地方政府实施PPP模式的管控水平进行评估，识别和诊断地方政府PPP治理能力的区域差异及其原因，根据评估结果采取针对性的改进措施，从而提升地方政府PPP治理能力。 （程哲）