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加强PPP空间治理

2018-12-29 来源:中国财经报

  我国正在加快推进国家治理体系和治理能力现代化,作为基础设施和公共服务供给方式重大创新的PPP,本身就属于治理模式创新,但作为对象,PPP也需要治理。2014年以来的PPP发展热潮取得了显著成绩,也暴露了一些问题,比如明股实债、固定回报、资本金穿透、伪PPP等,亟须治理。  

  我国社会经济发展不平衡不充分的基本国情,决定了PPP发展一直存在显著的空间差异。这种空间差异既反映在项目的空间分布上,也体现在PPP的应用特征上。就PPP项目的空间布局而言,以财政部入库PPP项目为例,截至2018年1月31日,入库项目总计7446个,最多的省份达600多个,最少的省份只有2个。此外,PPP项目的区域差异还体现在城乡之间,PPP项目过多地集中于城市,在广大乡镇的推进力度不够,结果导致基础设施和公共服务的城乡差距越来越大。就PPP的应用特征而言,有学者认为,PPP的发展可分为三个阶段:PPP1.0阶段,主要驱动因素是填补公共财政资金缺口;PPP2.0阶段,驱动因素是提升公共治理能力和公共产品的供给效率;PPP3.0阶段,驱动因素是促进可持续发展。PPP的三个阶段并不是线性的,而是双向演化和可能同时并存的。PPP的区域差异,部分属于正常范畴,比如禀赋差异和需求差异带来的区域差异;部分是非正常的,比如地方政府认知和能力不到位导致乱用、滥用PPP。因此,需要通过空间治理机制对PPP进行矫正引导和调控。  

  PPP的治理手段很多,比如关系治理、契约治理、网络治理和项目治理,空间治理无疑是目前研究相对薄弱的环节。与地理领域的空间治理不同,在PPP治理领域,空间治理更强调结合PPP的特征和需求,通过空间和制度手段修复城乡之间、区域之间基础设施和公共服务的不平衡不充分。空间治理是在正视和分析空间差异的基础上,因地制宜,因地施策,对症下药,通过空间治理模式和政策调控,从而对空间格局进行优化,缩小空间差异,促进空间正义。  

  如何进行PPP空间治理?一是识别和诊断PPP的时空格局和演化特征,并从时间序列和空间尺度对PPP驱动因素的阶段性和区域性差异进行分析和测度。在此基础上,构建一个“事前-事中-事后”呼应的动态评估与调控体系,从而实现对PPP项目的过程控制与优化。二是对PPP空间治理进行评估。事前评估是立足我国发展不平衡不充分的现状,构建城市PPP适宜性评价,通过加权指标体系对城市采用PPP模式的适宜性进行评估;事中评估是根据PPP项目的实施绩效,对PPP入库项目进行动态调整和清理整顿;事后评估是对构建地方政府PPP治理能力的评价,目的在于对地方政府实施PPP模式的管控水平进行评估,识别和诊断地方政府PPP治理能力的区域差异及其原因,根据评估结果采取针对性的改进措施,从而提升地方政府PPP治理能力。 (程哲)

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