更好发挥国有资本经营预算的功能作用——《国务院关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》解读

　　日前，《国务院关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》（以下简称《意见》）发布，明确提出扩大国有资本经营预算实施范围，逐步实现国有企业应纳尽纳，将国有资本经营预算支出纳入绩效管理，提升国有资本经营预算支出效能，建立更加紧密的国有资本经营预算与国有资产报告衔接关系等。

　　受访专家指出，国有资本经营预算制度自推行以来，在实现财政收支全口径预算管理、落实国家战略、增强政府宏观调控能力中发挥了积极作用，此次出台进一步完善国有资本经营预算制度的举措，细化相关规则、要求，有助于更好地发挥国有资本经营预算的功能作用，支持经济社会高质量发展。收入端：有序扩大国有资本经营预算实施范围

　　国有资本经营预算，是国家以所有者身份依法取得国有资本收益并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分，在国家宏观经济运行、国有经济布局结构中发挥着重要调控作用。

　　“无论是逆周期调节还是跨周期调控，一个很重要的手段是扩大政府投资，而扩大政府投资主要通过国有企业来实施，即通过国有资本经营预算管理来支持国有企业扩大投资，从而稳定经济增长。”中国财政科学研究院国资管理与资本运营研究中心主任文宗瑜告诉记者。

　　据了解，我国国有资本经营预算管理制度从2008年开始推行，自2012年起将国有资本经营预算全部纳入财政预算，财政部在2016年、2017年先后出台了《中央国有资本经营预算管理暂行办法》《中央国有资本经营预算支出管理暂行办法》等制度。

　　国有资本经营预算制度建立以来，在支持国企改革发展和做大做强，通过将部分资金调入一般公共预算实现财政资源的统筹分配等方面起到了积极作用。同时，也存在一些短板和弱项，一定程度上影响了其功能作用的发挥。中国社会科学院财经战略研究院研究员汪德华指出，目前国有资本经营预算覆盖面不全、预算资金规模整体较小，预算管理的规范化程度也弱于政府预算“四本账”中的其他“三本账”。

　　财政部数据显示，2022年全国国有资本经营预算收入为5688.6亿元，同比增长10%。同期，全国一般公共预算收入为203703.48亿元、政府性基金预算收入为77879.34亿元、社会保险基金预算收入为101522.98亿元。

　　此次发布的《意见》要求，有序扩大国有资本经营预算实施范围，并明确指出国有资本收益包括国有独资企业和国有独资公司应交利润、国有控股和参股企业国有股股息红利、国有产权转让收入、企业清算收入等。此外，还要加快推进党政机关和事业单位所办一级企业按规定上交国有资本收益，逐步实现国有企业应纳尽纳。

　　同时，《意见》强调，要健全国有独资企业和国有独资公司收益上交机制，优化国有控股、参股企业国有股收益上交机制。具体来说，国有控股、参股企业按照市场化、法治化原则建立健全分红机制，利润分配原则上不低于同类国有独资企业和国有独资公司收益上交水平。

　　对此，汪德华认为，《意见》提出全面覆盖的总体要求，并明确了国有资本收益上交机制，给出了具体的实施路径，厘清了此前相关制度的模糊之处，有助于提升国有资本经营预算管理的规范性。

　　文宗瑜指出，实现国有企业红利应收尽收，能够有效扩大国有资本经营预算收入规模。今明两年内，国有资本经营预算收入有望突破6000亿元，将更好地发挥调结构、稳增长作用。

　　支出端：实现三重目标有机结合

　　在支出管理上，《意见》明确了国有资本经营预算支持企业发展、体现全民共享、优化布局结构三重目标的有机结合，确立并明晰了相关机制。

　　在支持企业发展方面，《意见》指出，国有资本经营预算要强化支持国有企业高质量发展的资本金注入，推动解决国有企业发展中的体制机制性问题，促进更好发挥国有经济战略支撑作用。

　　针对体现全民共享，《意见》强调，坚持在发展中保障和改善民生，国有资本经营预算主要用于促进国有企业高质量发展，夯实共同富裕的物质基础。兼顾企业发展和收益分配，分类分档确定国有资本收益上交比例，按规定安排部分资金调入一般公共预算，统筹用于保障和改善民生。

　　财政部数据显示，2022年，中央国有资本经营预算收入调入中央一般公共预算为900亿元，地方国有资本经营预算调入地方一般公共预算1606.5亿元，有力支持了财政发挥保民生作用。

　　围绕优化布局结构，《意见》指出，国有资本经营预算要聚焦推进国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中，促进经济高质量发展。

　　与此同时，国有资本经营预算安排要切实贯彻党的路线方针政策，聚焦关键领域和薄弱环节，增强对国家重大战略任务的财力保障，强化资本金注入，提高资金配置效率，更好发挥对重要行业产业发展的引领作用。

　　“在国有经济布局优化和国有经济结构调整上，通过国有股权的有进有退，支持国有资本进入一些新领域，对行业产业发展起到重要引领作用。”文宗瑜说。例如，在“十四五”期间要以科技创新驱动高质量发展，可以通过国有资本经营预算管理增强国有企业创新底气，加大科技创新领域投入，催生科技创新成果。

　　此外，《意见》还针对支出管理作出细化要求，强调国有企业可根据国有资本经营预算重点支持方向和企业发展需要，向出资人单位申报资金需求；要强化支出预算审核和管理，坚持政策导向，区分轻重缓急，提升资金安排使用的科学性、有效性和精准性；严格预算约束，严禁超预算或者无预算安排支出，资金拨付严格执行国库集中支付制度等。

　　强化绩效管理与外部监督

　　受访专家指出，此次出台《意见》的一个突出特点是，明确将国有资本经营预算支出纳入绩效管理，推动预算与绩效深度融合，全面提升资金效能。

　　具体来说，《意见》明确，要建立对重大支出政策的事前绩效评估机制，强化绩效目标管理，做好绩效运行监控，加强绩效评价和结果应用；探索开展国有资本经营预算整体绩效评价，在具备条件的地区开展整体绩效评价试点，重点关注落实国家战略情况、支出结构、政策效果等，全面提升政策效能和资金效益。

　　“近年来，我国大力推动财政绩效管理、持续深化预算管理制度改革，此次将国有资本经营预算纳入绩效管理，推动国有资本经营预算与国有资本经营预算绩效的融合，能够有效提升国有资本经营预算的绩效，让国有资本更加精准发挥作用。”汪德华说。

　　针对完善国有资本经营预算管理工作，《意见》强调，要全面落实人大关于加强预算审查监督和国有资产管理情况监督的各项要求，健全预算管理和资产管理相衔接的工作机制，更好配合人大和审计审查监督工作。

　　围绕落实上述要求，文宗瑜建议，国务院在向全国人大常委会提交国有资产管理报告时，应把国有资本经营预算中涉及的重要信息，以附加说明的形式加以体现，以此建立起更加紧密的国有资本经营预算与国有资产报告衔接关系，更好发挥人大的监督作用。

　　“国有资本经营预算涉及国计民生，除了接受人大、审计的监督，还应接受社会公众的监督。”文宗瑜表示，目前我国还需要进一步提升国有资本经营预算向社会公开的透明度，加强信息披露，让社会公众通过国有资本经营预算收支了解国有经济运行情况，这对于推动相关政策执行、增强社会信心以及不断推进国有资本经营预算管理制度完善都具有积极意义。