加快优化政策结构 推动财政运行更可持续

　　近年来，面对复杂严峻的国内外形势和多重超预期因素冲击，按照党中央、国务院决策部署，以减税降费、增加调入资金、扩大赤字、增发专项债、发行特别国债等为主要内容的积极财政政策，为助力稳住经济大盘发挥了重要作用。我国国内生产总值近五年年均增长5.2%，近十年年均增长6.2%，实现了中高速增长。

　　近年来，我国减税降费政策持续加力，税收占GDP的比重持续下降，财政收入增长压力持续增大。为确保积极财政政策更可持续，应加快优化政策结构，统筹兼顾稳增长和稳收入。

　　稳增长难度加大

　　财政政策边际效应递减

　　面对突如其来的新冠肺炎疫情、风高浪急的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展任务，近年来我国明显加大积极财政政策实施力度，财政投入规模不断攀升，政策工具日益丰富，确保我国经济增长呈现出大国经济体中的最好表现。但是，从实施效果看，我国积极财政政策的边际拉动效应在持续递减。

　　一方面，近年来积极财政政策投入力度持续加大。2017年以来，为应对中美经贸摩擦带来的不利影响，我国逐步加大了积极财政政策实施力度，特别是2019年我国开始实施大规模减税降费政策，减税降费规模明显扩大。随着2020年新冠肺炎疫情暴发，我国积极财政政策实施力度进一步加大。

　　统计数据显示，2019年至2022年，我国积极财政政策新增投入超过48.2万亿元，占2013年以来积极财政政策新增总投入67.6万亿元的71.4%。其中，2020年和2022年新增政策投入分别达到13.6万亿元和15.2万亿元。从政策投入占当年国内生产总值的比重看，2019年至2022年，积极的财政政策新增投入占当年GDP的比重平均为11.1%。其中，2020年和2022年新增政策投入占比分别高达13.4%和12.6%，力度之大可见一斑。

　　另一方面，积极财政政策边际拉动效应逐渐减弱。我国经济发展进入新常态，已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，疫情冲击和严峻复杂的国内外环境加大了经济增长的难度，积极财政政策投入产出比也相应降低。

　　2019年以来，我国经济年均增长4.9%，比2013年以来10年的平均增速低1.3个百分点，比2013年至2016年的平均增速低2.4个百分点，经济增长难度加大。这期间，尽管积极财政政策对稳定经济增长发挥了关键作用，但其拉动效应逐渐减弱。笔者测算，2019年至2022年，单位规模的新增政策投入（占GDP比重1%）所对应的经济增速平均不足0.5个百分点，比这十年的平均值少0.8个百分点，比2013年至2016年的平均值少1.6个百分点，积极财政政策的边际拉动能力明显降低。

　　新增减税降费占比过高

　　不利于税收增长

　　减税降费对于特殊时期缓解企业经营困难、促进经济恢复具有积极意义。在现行税制结构下，减税降费应统筹财政政策需要与政府财力可能，努力保持税负稳定。近年来，我国减税降费力度明显加大，在新增财政投入中占比大幅提升，在经济增速降低、税收产出下降的形势下，不利于税收增长，对积极财政政策可持续造成了一定影响。

　　2019年以来，我国持续加大减税降费政策的实施力度。在财政政策投入构成中，减税降费成为积极财政政策工具箱中发展最快的政策工具之一。

　　据统计，2019—2022年，通过实施更大规模减税降费、支持疫情防控和经济社会发展税费优惠政策、“减税降费+缓税缓费”“大规模留抵退税+减税降费+缓税缓费”新的组合式税费支持等政策，我国新增减税降费及退税缓税缓费合计达11.2万亿元，占这十年新增减税降费13.1万亿元的85.3%，在同期积极财政政策投入结构中占比达23.1%，低于地方政府专项债的占比（30.9%）和财政赤字投入的占比（27.9%），大幅高于调入（调出）资金和使用结转结余净额的占比（16%）。

　　从发展速度看，近年来，我国对减税降费的政策依赖度迅速提升，对财政赤字的政策依赖度大幅下降。笔者测算，相较于2013—2016年，2019年以来积极财政政策中新增减税降费占比提高了1.1倍；财政赤字占比仅为0.4倍。这表明，在组织实施积极财政政策过程中，存在过度依赖减税降费、利用赤字空间不足的政策倾向。

　　大规模减税降费对财政稳定性产生影响。大规模减税降费属于国家财政大规模隐性支出，在缺乏税式支出法等相关法律法规强力约束时，大规模地实施减税降费不仅直接导致税收收入短收，造成财政运行长期紧平衡，同时也易诱发骗税行为，不利于提高财政支出效率，使财政收支失去预算刚性约束，影响财政的稳定性。

　　数据显示，2019年至2022年，伴随大规模减税降费等相关政策实施，我国税收收入增幅大幅下降，除2021年由于上年基数较低税收增长11.9%以外，2019年、2020年、2022年分别增长1%、-2.3%、-3.5%，大幅低于2018年的8.3%和2017年的10.7%。

　　除受疫情因素造成经济低速增长的影响外，大规模减税降费是造成税收低速增长甚至负增长的直接原因之一。据统计，我国税收收入占GDP比重由2019年的16%下降到2022年的13.8%，三年下降2.2个百分点，占这十年税收占比下降4.9个百分点的45.2%。实际上，当前，我国13.8%的税收收入占比处于上世纪九十年代新税制改革以来的最低水平，财政正常运行受限。

　　多措并举综合施策

　　确保财政可持续发展

　　下一步，应深入推进跨周期调节与逆周期调节相结合，科学处理当前与长远、调控与改革、收入与税源的关系，坚持宏观调控与增加收入“两手抓、两手硬”，增强财政可持续性，大力夯实中国式现代化国家治理的基础。

　　一是合理使用减税降费政策工具，年度新增减税降费规模控制在积极财政政策总投入的10%以内。增值税留抵税款是国家依托增值税管理机制依法筹集的企业强制存款和法定储备资金，建议对新增增值税留抵退税恢复计划管理。同时，对现有减税降费政策措施进行系统化梳理和规范，加快研究制定税式支出法，将减税降费和税收优惠依法纳入法制化轨道。

　　二是强化预算统筹，建立更加科学的财政资金调入机制。将部分政府性基金项目转列一般公共预算，增强一般预算对基金预算收支的统筹力度。提高国有资本收益上交比例并推进其制度化、规范化，增强国有资本收益对社保和特殊时期对一般预算的补充保障能力。完善结余资金收回使用机制，实行存量资金与次年预算安排紧密挂钩。将依托行政权力、国有资源资产获取的收入等全面纳入一般预算管理。

　　三是加大财政赤字使用力度，建立跨阶段预算平衡机制。将“以收定支”与“以支定收”相结合，强化国家战略引导，突出“以支定收”。在赤字运用上更加积极主动，适当扩大一般预算赤字波动区间，将财政赤字“削峰填谷”机制运用到经济增长的不同阶段，实施跨阶段预算平衡机制，促进政府预算由平衡预算向现代功能预算转变。加大赤字预算对建设投资和资本性支出的保障力度，科学发挥地方政府专项债和特别国债政策功能。建立健全中长期政府投融资规划制度体系，建设政府资本预算，以政府投融资规划统领政府资本预算，在应对危机和现代化强国建设中掌握工作主动权、打好发展主动仗。

　　四是将政策重点由大规模减税降费调整为加快优化税制结构。提高减税降费的针对性和有效性。现阶段我国小规模纳税人和小微企业税收负担已经较营改增前有较大幅度下降，处于历史最低水平，持续大规模减税降费空间收窄。当前，要重点关注大中型企业等一般纳税人的减税降费工作，把有限资源用于结构性安排，更大程度地提高减税效能。

　　稳定宏观税负，提高税收收入在国内生产总值中的比重。要以建立“三足鼎立”的复合税制为目标，优化调整税收制度，推动现行税制由流转税、所得税“双主体”税制结构，加快向流转税、所得税、财产财富税“三足鼎立”转变，构建科学有效的现代税制体系。健全直接税体系，提高直接税比重，推动税收调节不断向居民收入、所得、财产财富、遗产赠与、社会保障、海外移民定居等综合领域拓展。研究开征遗产赠与税、弃籍税等，有效调节社会分配；适时推进社会保障“费改税”。完善个人所得税制度，扩大综合征收范围，清理规范不合理税收优惠。加快推进房地产领域综合税收改革，简化房地产税收制度，促进税收负担由建设、交易环节更多转向保有环节。围绕实现碳达峰碳中和目标，加快推进资源与环境税收制度改革，建立有利于国际税收协作的碳税制度。研究开征数字服务税，保护我国税收权益，推动数字经济和新经济加快发展。建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。推进正税清费，通过撤销、合并、削减费率等措施，严厉控制非税收入不合理增长。

　　加快培育市场主体，加大税源建设力度。统筹处理好普惠性减税与结构性减税的关系，维护公平竞争的市场环境，建设全国统一大市场，避免形成行业地区政策洼地。深化“放管服”改革，提升企业登记便利度。落实停歇业制度，降低企业经营成本，解除市场主体后顾之忧。