殷德全：新《行政单位财务规则》的五大看点

　　2023年2月，财政部发布修订后的《行政单位财务规则》（财政部令第113号，以下简称新规则），于2023年3月1日起正式施行。与原《行政单位财务规则》（以下简称原规则）相比，新规则积极贯彻落实党中央、国务院关于加强财会监督、严肃财经纪律的最新决策部署，充分反映财政改革发展成果，衔接细化预算编制、推进绩效管理、加强财务监督、编制政府综合财务报告、完善国有资产管理等方面的新要求，将对完善行政单位财务制度、提高行政单位财务管理水平、防范行政单位财务风险发挥积极作用。归纳起来，新规则主要有以下五大看点。

　　习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上强调，要以党内监督为主导，推动人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督有机贯通、相互协调。这是党中央首次将财会监督定位为党和国家监督体系的重要组成部分，给予了财会监督极其重要的定位，赋予了更大的职责使命。习近平总书记还多次强调，要发扬艰苦奋斗、勤俭节约优良作风，坚决反对铺张浪费；要严肃财经纪律，把各方面资金管好用好，党政机关要坚持过紧日子，目的是为老百姓过好日子。中共中央、国务院于2013年印发《党政机关厉行节约反对浪费条例》。2023年2月15日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步加强财会监督工作的意见》，对新时代建立健全财会监督体系、完善工作机制等方面作出了顶层设计，对进一步健全党和国家监督体系、推进国家治理体系和治理能力现代化，进一步推进全面从严治党、维护中央政令畅通，进一步健全财政职能、加强财政管理、严肃财经纪律、维护财经秩序等方面都具有重要意义。

　　党的十八大以来，财政部始终贯彻执行党中央关于严肃财经纪律的战略部署，将“过紧日子”作为财政工作长期遵循的指导方针。为积极推动党中央部署落地见效，新规则强化了严肃财经纪律和加强财会监督的战略部署，新增了一系列刚性约束，成为行政单位财经纪律要求的又一“铁规矩”“硬杠杠”。

　　（一）将厉行节约新增为行政单位财务管理的基本原则

　　近年来的巡视巡查、政府审计、监督检查等均发现，个别行政单位经费支出没有将“过紧日子”的要求落到实处，出现“三公”经费不降反增、年底突击花钱等问题，这反映出个别行政单位还缺乏戒惧，更缺乏相关制度的有效约束。

　　党的二十大报告要求全党同志要牢记“三个务必”，其中明确提出“务必谦虚谨慎、艰苦奋斗”。新规则新增了以“艰苦奋斗，厉行节约”“从严从简，勤俭办一切事业” 作为基本原则，从财务管理的角度，要求行政单位从严、勤俭办一切事业，从源头持续深入抓好厉行节约制度的完善和落实，把“过紧日子”作为一种习惯和常态，带头厉行节约、反对浪费、执守简朴，控成本、讲绩效、提效能，把有限的财力用到党和国家事业发展最需要的地方。

　　（二）强化行政单位预算收入管理，未纳入预算的收入不得安排支出

　　党的二十大报告提出，要健全现代预算制度。按照党中央统一部署，要进一步破除体制机制障碍、补齐管理制度短板，推动预算编制完整科学、预算执行规范高效、预算监督严格有力、管理手段先进完备，构建完善综合统筹、规范透明、约束有力、讲求绩效、持续安全的现代预算制度。长期以来，部门预算资金安排使用问题也备受社会各界关注。2020年发布的《中华人民共和国预算法实施条例》（以下简称预算法实施条例）进一步加强了财政资源统筹，要求各部门预算必须反映一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算安排给本部门及其所属各单位的所有预算资金。《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发[2021]5号，以下简称5号文件）进一步提出“强化部门和单位收入统筹管理”，要求各部门和单位依法依规将取得的各类收入纳入预算，未纳入预算的收入不得安排支出。其中，对“各类收入”的覆盖范畴也有明确界定，所属单位事业收入、事业单位经营收入等非财政拨款收入以及行政事业性国有资产收入管理，资产出租、处置等收入都包括在内。

　　新规则落实相关上位法改革要求，进一步明确行政单位未纳入预算的收入不得安排支出，作为刚性约束，有力回应社会各界关切，对于打造透明公共财政意义重大。

　　（三）加强预算控制约束，强化项目库要求，实施项目全周期管理

　　按照预算法实施条例规定，项目支出实行项目库管理，并建立健全项目入库评审机制和项目滚动管理机制。项目储备是安排预算的基础，行政单位不能将“要钱”与“谋事”割裂，更要打破“先要钱，再找具体项目分钱”的惯性思维。

　　财政部按照全周期管理要求，探索形成了项目库制度，将项目作为行政单位预算管理的基本单元，有效降低支出编制的随意性。新规则将这些实践成功经验和做法上升到制度刚性约束层面，第二十条规定，行政单位应当将各项支出全部以项目形式纳入预算项目库，实施项目全周期管理，未纳入预算项目库的项目一律不得安排预算。对原规则“将各项支出全部纳入预算”作出了进一步的细化，强化了预算支出安排，要求行政单位全面树立“先谋事后排钱”理念，坚持“先有项目再安排预算”原则，提前研究谋划、常态化储备预算项目，必将有利于保障和督促行政单位更好地履行职能。

　　（四）扎紧财经纪律的制度笼子，完善财会监督刚性制度约束

　　党的二十大报告把制度建设摆在更加突出的位置，要求形成坚持真理、修正错误、发现问题、纠正偏差的机制。财经纪律是党和国家方针政策在财经工作中的具体体现，是各部门各单位和个人在财政经济活动中必须严格遵守的行为准则，涵盖了财政管理、经济核算、基本建设、工资福利等诸多内容，既包括财政收入秩序、支出制度等宏观层面的法律法规和制度办法，又包括财会管理等微观方面的规章、制度和具体要求。财经纪律执行的好坏，关键在于制度本身是否严密、具体和可操作。

　　新规则落实《关于进一步加强财会监督工作的意见》要求，对相关规定进行了补充、细化、实化，强化通报问责和处理处罚，使纪律真正成为带电的“高压线”。

　　一是在原规则“行政单位应当严格执行国家规定的开支范围及标准”的基础上补充了“不得擅自扩大开支范围、提高开支标准”的禁止性规定，有针对性地解决行政单位在使用财政资金中的搞变通问题。

　　二是将原规则“对节约潜力大、管理薄弱的支出进行重点管理和控制”修订为“合理安排支出进度，严控一般性支出”，将判断性和倡导性规定修订为较强约束性规定，有针对性地解决行政单位在安排预算支出和进行预算执行控制时的做选择问题。

　　三是在原规则“在建工程达到交付使用状态时，应当按照规定办理工程竣工财务决算和资产交付使用”的基础上，补充了“期限最长不得超过1年”，有针对性地解决行政单位由于未及时办理在建工程竣工决算，导致继续从已完工在建工程中列支各种费用支出、项目运行维护费用、拖欠在建工程款等问题，并与《行政事业性国有资产管理条例》（国务院令第738号）有效衔接。

　　四是在原规则“行政单位不得举借债务，不得对外提供担保”的基础上新增了全面禁止性的“以任何方式”表述，即“行政单位不得以任何方式举借债务，不得以任何方式对外提供担保”，有针对性地解决行政单位变相举债、新增隐性债务等问题。

　　五是将“遵守财经纪律和财务制度”作为行政单位财务监督的基本职能，解决《行政单位财务规则》等财务制度在执行中存在的弱化、虚化和边缘化问题，增强政策的权威性和效力。

　　《中华人民共和国预算法》（以下简称预算法）明确将“讲求绩效”作为各级预算必须遵循的基本原则之一，随后发布的预算法实施条例再次界定了绩效评价的概念，明确了将绩效评价结果作为改进管理和编制以后年度预算的依据，同时明确规定了预算资金绩效监控与评价工作的开展规程。5号文件则进一步提出，要推动预算绩效管理提质增效，明确将加强重点领域预算绩效管理，分类明确转移支付绩效管理重点；加强对政府和社会资本合作、政府购买服务等项目的全过程绩效管理；加强国有资本资产使用绩效管理；强调要加强绩效评价结果应用，将绩效评价结果与完善政策、调整预算安排有机衔接，对低效无效资金一律削减或取消，对沉淀资金一律按规定收回并统筹安排；加大绩效信息公开力度，推动绩效目标、绩效评价结果向社会公开。上述法律法规为各级预算构建起了完整健全的绩效管理体系，实现了从概念到落地，其管理对象进一步细化到了政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等项目以及国有资本资产使用层面，同时也强化了绩效评价结果的运用力度，对于低效无效资金和沉淀资金均进行果断处置，这对于提高财政资金使用效率、提高财政可持续能力具有重要意义。

　　新规则适应新形势下“预算绩效管理已经不仅仅是评估预算支出效率工具，而是推进国家治理现代化的重要保障机制”的要求，将原规则侧重于编制、执行与真实反映的预算事前与事中管理，按照预算绩效的闭环管理要求进行了全面重塑。

　　（一）明确将全面实施绩效管理作为行政单位财务管理的主要任务

　　党的十九大报告对政府治理体系提出“全面实施绩效管理”的新要求，即不仅关注政府治理的过程，更关注政府治理的结果。近年来，各中央部门和单位加快推进预算绩效管理改革，在提高部门和单位绩效管理理念意识、压实绩效责任、更好服务人大等外部审查监督、推进绩效信息公开等方面发挥了积极作用。

　　新规则新增了对预算绩效的考核、评价相关要求，将“全面实施绩效管理，提高资金使用效益”作为行政单位财务管理的主要任务之一，这是首次在制度层面明确行政单位的全面实施绩效管理任务，进一步压实各行政单位财务管理在绩效管理方面的主体责任，有效解决资金使用效益不高的问题。

　　（二）将绩效结果作为预算编制的重要考虑因素，绩效结果应用“长牙齿”

　　在全面实施预算绩效管理中，需要推动全方位的预算绩效管理格局、全覆盖的预算绩效管理体系和全过程的预算绩效管理链条实现全面有机联动，并明确预算绩效管理的目标导向、主体内容、路径机制和配套措施。近年来，财政部指导各地区各部门积极落实5号文件精神，不断提高绩效目标编制质量，加大新设项目和政策的绩效前评估，提升了项目前期立项的科学性和预算安排的准确性。在预算执行环节实现绩效目标和预算执行全过程动态监控；在决算环节实现自评价全覆盖，重点资金和项目选择第三方专业机构开展重点评价，评价对象选择和评价方式也不断创新。

　　新规则将实践探索中成熟的绩效管理要求上升为制度刚性约束，在原规则行政单位编制预算综合考虑的5个因素的基础上，新增了“有关绩效结果”因素，并明确规定“行政单位应当全面实施预算绩效管理，加强绩效结果应用，提高资金使用效益”。上述规定将推动行政单位利用绩效结果实现评价、反馈、整改、提升的良性循环，实现绩效评价与预算管理深度融合，切实做到评价结果有反馈、预算安排有应用、问题整改有台账、政策调整有依据、结果公开有约束。绩效结果应用将成为预算绩效管理的“生命线”，让绩效管理“长牙齿”，推动绩效结果与部门预算安排挂钩机制的健全完善，将有效促进资金规范安全高效使用，精准有效落实财政政策。

　　行政单位国有资产是我国国有资产的重要组成部分，是党和国家事业发展的物质基础和重要保障。近年来，随着公共财政支出规模的不断扩大，行政单位资产数量增长较快。《国务院关于2021年度国有资产管理情况的综合报告》显示，2021年年末行政单位资产总额为19.0万亿元，其中，中央行政单位资产总额1.1万亿元，地方行政单位资产总额17.9万亿元。

　　为加强行政事业单位资产管理，积极应对财政收支矛盾，有效盘活存量资源，保障重点支出，确保一系列重大决策部署贯彻落实，从中央到地方出台了一系列办法和措施，财政资源统筹和资产管理工作取得了一定成效。如，财政部推动制定发布了《行政事业性国有资产管理条例》，要求行政事业性国有资产应当遵循安全规范、节约高效、公开透明、权责一致的原则，实现实物管理与价值管理相统一，资产管理与预算管理、财务管理相结合。与此同时，财政部制定发布国有资产盘活利用措施，建立健全资产盘活工作机制，通过自用、共享、调剂、出租、处置等多种方式，提升资产盘活利用效率，为保障行政事业单位履职和事业发展、促进经济社会发展提供了更加坚实的物质基础。

　　新规则与《行政事业性国有资产管理条例》等上位法及财政部相关改革措施有效衔接，作出了相应修订。

　　一是完善资产管理制度机制。新增“明确资产使用人和管理人的岗位责任，按照国家规定设置国有资产台账”，同时要求行政单位“汇总编制国有资产管理情况报告”“行政单位对需要办理权属登记的资产应当依法及时办理”，进一步强化对国有资产管理工作的产权意识、责任意识、效率意识，有效解决“看得到的管不到”和“管得到却看不到”的问题。

　　二是完善行政单位资产配置原则，盘活和节约使用行政事业性国有资产。新规则将原规则“行政单位按照科学规范、从严控制、保障工作需要的原则配置资产”表述，全面调整为“行政单位应当根据依法履行职能和完成工作任务的需要，结合资产存量和价值、资产配置标准、绩效目标和财政承受能力，优先通过调剂方式配置资产。不能调剂的，可以采用购置、建设、租用等方式”，全面落实调剂优先的配置原则，优先考虑闲置资产，实现资产跨单位、跨部门调剂共享，最大限度发挥资产使用效益，实现以预算约束推动开放共享。

　　三是创新行政单位国有资产盘活利用方式。新规则将原规则“未经财政部门同意，行政单位不得将占有、使用的国有资产对外出租、出借”，调整优化为“行政单位对外出租、出借国有资产，应当按照有关规定履行相关审批程序。未经批准，不得对外出租、出借”，同时新增“行政单位应当在确保安全使用的前提下，推进本单位大型设备等国有资产共享共用工作，可以对提供方给予合理补偿”，增加了盘活利用资产的灵活性，解决资产管理责权利合理划分问题，提高各行政单位盘活资产的积极性，形成针对长期低效运转和闲置资产的调剂共享机制，促进完善行政事业性国有资产管理制度体系，推进资产管理提质增效，促进全面提升国有资产效能。

　　四是扩大行政单位国有资产范围。新规则将原规则管理的“资产”限于“占有或使用”调整为“依法直接支配”，相应补齐了公共基础设施、政府储备物资、文物文化资产、保障性住房等内容的管理短板，并新增了“国有资产管理的具体办法，由国务院财政部门会同有关部门制定”等相关规定，进一步明晰了行政单位国有资产的管理职责范围，有助于提升资产管理水平，全面摸清行政单位国有资产的“家底”，有利于进一步提升财政资源的统筹力度。

　　党的十八届三中全会提出“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”的改革举措，拉开了我国政府会计改革的序幕。2014 年修订发布的预算法对各级政府提出了按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告的明确要求。财政部经国务院批准发布了权责发生制政府综合财务报告制度改革方案，并全面推进政府会计改革。权责发生制政府综合财务报告制度改革是基于政府会计规则的重大改革，总体目标是通过构建统一、科学、规范的政府会计准则体系，建立健全政府财务报告编制办法，适度分离政府财务会计与预算会计、政府财务报告与决算报告功能，全面、清晰反映政府财务信息和预算执行信息，为开展政府信用评级、加强资产负债管理、改进政府绩效监督考核、防范财政风险等提供支持，促进政府财务管理水平提高和财政经济可持续发展。

　　2015年10月，财政部发布《政府会计准则——基本准则》（财政部令第78号）。截至目前，政府会计准则已经形成了包括基本准则和10项具体准则、5项准则解释以及政府会计制度在内的准则体系，涵盖政府会计主体各类经济业务或事项的会计核算问题，也涉及政府财务报告、决算报告的编制、公开和分析利用等问题。

　　新规则有效衔接政府会计准则制度的执行，对行政单位财务管理作出相应要求。

　　一是有效衔接政府会计准则制度遵循的“双功能”“双基础”“双报告”要求，将原规则“财务报告和财务分析”一章修改调整为“财务报告和决算报告”，并相应细化完善财务报告、决算报告的定义及构成和包括的内容等，有效衔接政府会计准则制度“财务会计实行权责发生制，预算会计实行收付实现制”要求，既反映预算收支等流量信息，又能反映资产、负债等存量信息。这一修改有效解决原规则下以现金收付基础编制反映财务状况的财务报告不能满足行政单位财务管理需要的问题，为开展政府信用评级、加强资产负债管理、改进政府绩效监督考核、防范财政风险等提供强大支持，对于增强财政可持续能力具有重要意义。

　　二是有效衔接政府综合财务报告要求，明确决算报告及其编制要求。新规则衔接“双报告”要求，明确规定“决算报告主要以收付实现制为基础编制，以预算会计核算生成的数据为准，综合反映行政单位年度预算收支执行结果等信息”，同时简化原规则财务分析的具体要求，增加行政单位决算分析的灵活性和适用性。新规则能够使公共资金管理中预算管理、财务管理和绩效管理相互联结、融合，全面提高管理水平和资金使用效率，对于夯实行政单位预算和财务管理基础，强化绩效管理具有重要的现实意义。

　　长期以来，行政单位的资金主要来源于财政拨款，由于成本核算意识淡薄，加之核算管理模式滞后单一，成本核算归属不规范，成本费用分摊系统性和科学性不足，不利于财政资源的有效统筹。

　　自2013年开始，党中央从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，在多份文件中从不同角度对加强政府成本核算提出了要求，强调全面反映行政单位运行成本，突出绩效评价要求。2013年《党政机关厉行节约反对浪费条例》要求“推进政府会计改革，进一步健全会计制度，准确核算机关运行经费，全面反映行政成本”；2014年《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》（国发[2014]63号）提出“条件成熟时，推行政府成本会计，规定政府运行成本归集和分摊方法等，反映政府向社会提供公共服务支出和机关运行成本等财务信息”；2018年《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》在总体要求中提出“更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束”。

　　新规则有效衔接有关行政单位成本核算的相关要求，明确规定，“行政单位可以根据机构运转和完成工作任务的实际需要，实行成本核算”，同时规定，“成本核算的具体办法按照国务院财政部门有关规定执行”。新增成本核算的规定有助于揭示成本发生和形成过程，明确成本影响因素，找到资源耗费的主要环节，从而有针对性地开展成本控制活动，减少公共资源不必要的耗费，提升行政单位运行效率；同时有助于打牢成本数据基础，促进完善涵盖预算执行和财务成本等方面的定量和事业发展定性指标相结合的绩效考核指标体系，科学评价行政单位的行政效能，有利于全面提升资金效益和政策效能。同时，新规则对成本核算具体办法的原则性规定，也有利于与时俱进不断完善行政单位内部成本发生、归集、分配等的具体规则，为完善行政单位成本费用的核算与控制预留政策空间。

　　总体而言，新规则改革内容多，变化大，为保证顺利实施，需要有关各方采取有效措施。一是财政部门要做好新规则的政策宣传引导、学习培训和督导工作。二是各行政单位要根据新规则制定或者修订完善相关财务管理办法及相关配套制度。三是相关监管部门要加强监督，促进各行政单位不断提高财务管理的科学化、精细化水平和财政资金的使用效益。