变“以人管钱”为“以钱管人”——广东省推行预算管理“放管服”改革的启示

　　据报道，2018年以来，广东省以预算管理“放管服”改革为抓手，推出五项改革举措，其中心是在厘清部门职责、明晰权责划分的前提下，财政部门聚焦科学编制预算、提升支出效率和规范预算执行，最终达到提高资金效益，强化绩效监管和风险防控的目标。

　　据报道，上述改革已经收到初步成效：各级财政和预算单位管财用财理念与预算管理方式发生深刻转变，有效提升了政府行政效率效能和财政资金使用效益。

　　广东取得初步成效的前提是直面两个核心问题：一是如何正确把握财政的职能定位，弄清财政要干什么；二是如何抓住财政管理的“牛鼻子”，搞懂财政工作怎么干。

　　广东的答案很明确：厘清部门职责，财政作为预算管理部门和其他业务主管部门各司其职；财政聚焦和“回归”预算管理这一主业。财政由此实现了从“保姆式财政”到“部门自主理财”的重要转变。

　　长期以来，财政部门和业务主管部门预算管理权责界限不清晰，工作职责相互交叉，不仅影响了工作效率，也不利于财政资金效益的提升。如果说，在过去财政收支规模较小、职能以“保障型”为主的阶段，上述状况所带来的影响尚属有限；随着近年来财政收支规模的迅速扩大和职能的拓展深化，以及对于财政资金使用的规范性、安全性和有效性要求的不断提高，传统的财政管理方式和工作方法的弊端更加明显，急需改革。

　　近年来，我国财政收支规模以几年一个台阶的速度迅速扩张。继1999年全国一般公共预算收入规模首次突破1万亿元后，2007年突破5万亿元、2011年突破10万亿元，2018年突破18万亿元，2019年有望达到19万亿元；支出规模同步扩张，2017年已经突破20万亿元。也就是说，近20年间，财政收支规模均扩大了近20倍，这对于财政资金管理带来了极大压力。同时，近年来，社会各界对于管好用好财政资金的呼声也在不断增强。

　　更重要的是，财政职能的提升和拓展，对于如何加强财政资金管理提出了新的要求。

　　党的十八大指出：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”在近期公布的财政部三定方案中，对于职能转变作出了描述：完善宏观调控体系，创新调控方式，构建发展规划财政、金融等政策协调和工作协同机制，强化经济监测预测预警能力，建立健全重大问题研究和政策储备工作机制，增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性；深化财税改革；防范化解地方债风险。这表明，财政职能已从过去的收支管理和宏观调控等经济范畴，拓展到了优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的国家治理层面，内涵大大深化、外延大大拓展。

　　在财政职能显著提升，且更加丰富多元的新格局下，财政工作头绪多、任务重，面临的矛盾纷繁复杂，如何在全面履职的同时，不顾此失彼，更好地推进预算管理及资金管理需要新的考量。总体思路是，根据现代财政制度的原则，以预算法为准绳，变目前的“以人管钱”为“以钱管人”，最终达到提高财政资金使用效益的目标。目前的“以人管钱”实际主要是由财政部门来管钱，而“以钱管人”则是通过严格实施预算法，以此约束使用财政资金的所有部门和人员。与前者相比，后者更多彰显法治。

　　要点包括：

　　其一，突破部门概念，树立“政府预算”理念。一说到预算管理和财政资金，很多人觉得是财政部门的事情。但是，作为国家治理的基础和重要支柱，财政在国家政权中具有特殊重要地位，是政府职能中最具核心和综合意义的部门，预算管理是政府管理乃至国家治理的重要手段和工具，而不是一个部门的具体抓手。也就是说，预算管理本质上是国之大事、政府之事，是国家最为核心的权力之一，并非财政部门的内部事务。在全国及各地两会上的预算报告都是财政部门受政府委托提交审查的，就反映了背后的这一政治机理。

　　其二，厘清部门职责，回归预算管理“本行”。将部门权责配置从预算管理权责交叉转变为权责明晰、各负其责，明确财政部门预算编制及预算执行的组织责任、主管部门预算编制及执行的主体责任。

　　这实际上正是落实预算法的要求：各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级政府财政部门负责；各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体，负责本部门、本单位的预算执行，并对执行结果负责。

　　这样，财政部门的管理重心将从全流程预算管控转变为聚焦组织预算编制和监管，不直接参与具体项目审批等事务。

　　其三，具体来说，财政要聚焦组织编制预算，提高预算的科学性、精准性、全面性和绩效性；聚焦提升支出效率，精简审批环节和流程；聚焦规范预算执行，增强预算刚性；聚焦提高资金效益，强化绩效监管和风险防控。

　　如果能够按照上述思路划分并落实部门之间的预算管理职责，我国预算管理水平将获得极大提升，财政资金效益将大幅改善。以财政预算和财政资金为重要依托的政府工作整体绩效将随之显著增强。

　　更重要的是，这将有助于推动国家治理体系的完善和治理水平的提升。（本报记者 刘国旺）