专家评说全面实施预算绩效管理

        中共中央、国务院近日印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）明确，力争用3-5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，提高财政资源配置效率和使用效益，推动政府效能提升，加快实现国家治理体系和治理能力现代化。

专家学者认为，《意见》的出台是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是增强政府公信力和执行力、提高人民群众满意度的有效途径，是建设高效、责任、透明政府的重大举措。

        政府治理方式的深刻变革

        “现代预算是现代国家的基础和重要支柱，全面实施预算绩效管理的目的是建立有绩效的现代国家。”复旦大学校长助理、教授苟燕楠认为，不牢固树立绩效理念，政府的公信力便弱；绩效管理的广度和深度不足，政府的执行力便差；绩效激励约束作用不强，政府的公共服务供给质量便低。

        他说，“我国当前正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，全面实施预算绩效管理是这个大棋局中的关键一招，目的在于抓住预算这个的枢机，推动政府率先全方位、全过程、全覆盖转型，推进国家治理体系和治理能力现代化，实现高质量发展。”

        上海国家会计学院（亚太财经与发展学院）党委书记、院长、教授李扣庆说，《意见》是中央审议通过的首个关于预算绩效管理的文件，体现了党中央对这项工作的高度重视。《意见》的出台不仅将绩效管理工作提升到前所未有的重要地位，而且对于全面深化财税体制改革和提升政府治理能力，优化公共资源配置和提高资源使用效率，具有十分重大的意义。

        第一，全面实施绩效管理是新时代推进国家治理体系和治理能力现代化过程中极为重要的一环。要用有限的公共资源引领社会资源配置、推动社会发展，就需要在加强预算的编制、执行和监测等各个环节工作的同时加强评价监督，从评价中不断学习，确保我们以正确而高效的方式推动政府治理方式变革。第二，全面实施绩效管理是全面从严治党、防止腐败、实现风清气正的重要举措。机制化、全方位地开展评价工作，并系统性地重视评价结果的使用，无疑是加强党风廉政建设的有力武器。第三，全面实施绩效管理是解决不平衡不充分发展问题的重要手段。通过全面实施绩效管理，一方面可以提升资源使用效率，加快发展进程；另一方面，通过更好地设计评价指标体系，可以引导地区之间、城乡之间均衡发展、共同富裕，满足人民群众对美好生活的需要。第四，全面实施绩效管理是对社会公众关切政府绩效提升的及时呼应。人民期盼着美好生活，期盼着更加优质的公共产品与公共服务，政府可以通过客观公正的绩效评价和评价结果透明公开的方式来积极主动地加以回应，有助于凝聚社会合力，也有助于切实提高政府的公信力和执行力。

        “全面实施预算绩效管理，是党中央、国务院的重大决策部署。预算绩效管理是政府治理方式的深刻变革，对于推进我国政府治理体系与能力现代化具有重要意义。”中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长、教授乔宝云认为，随着国家治理理念的提出及其对财政效率提出的高要求，政府绩效管理受到高度重视。我国通过“自上而下”顶层设计与“自下而上”实践创新相结合，从中央到地方积极探索，预算绩效管理逐渐进入法治轨道。

        中央财经大学教授童伟认为，《意见》为全面实施预算绩效管理勾画了清晰的时间表和路线图，具有目标明确、路径清晰、层次分明、逻辑严密、内容详实、切合实际等方面的特点。《意见》将预算绩效管理体系划分为政府预算、部门和单位预算、政策和项目预算三个层级，并将收入纳入到绩效考核范围内，使预算绩效管理的范围更加宽阔，更加全面，也更加严密。同时，《意见》还针对实际操作中的很多模糊之处或难点进行了规范，如事前绩效评估的要点、部门评价的核心要素等，都是平时实际操作中争议较大、难点较为集中的领域，《意见》的发布对后续评价指标体系的设置以及绩效评价的开展具有很强的指导意义。

        确保评价质量至关重要

        “在全面实施预算绩效管理的过程中，确保评价的质量至关重要。展望未来，还需要加快推进绩效评价高质量发展，促进预算绩效管理提档加速。”李扣庆指出，第一，高质量的绩效评价工作离不开高质量的评价队伍建设。近年来，会计师事务所、高等院校和研究机构积极参与绩效评价工作，积累了比较丰富的实践经验，但全面推进预算绩效管理工作，对人才队伍的数量、质量、结构和规模都提出了更高的要求，需要进一步加强人才培养，持续开展相关能力建设活动。第二，高质量绩效评价工作离不开高质量的评价实践。良好的绩效是社会各界的共同追求。重视评价理论研究、重视对评价实践的总结推进，积极借鉴与整合相关国际经验与国内优秀实践，不断优化评价实践规范，有助于绩效评价工作少走弯路，更好地促进政府公共管理改革。第三，高质量绩效评价工作离不开高质量的数据。数据的质量决定了评价的质量。要加强社会诚信建设，加强不同层次、不同部门之间的协同，打破数据壁垒，加强对大数据、互联网、云计算、区块链等技术在评价工作中的运用，为高质量评价提供强有力的基础支撑。

        对于《意见》提出的全方位、全过程、全覆盖，苟燕楠有着自己的理解。他认为，全方位，旨在系统推进。政府层面的核心是可控，收入实事求是，债务总量控制，支出量力而行、突出重点并合理安排民生标准和范围，增强财政可持续性；部门层面的核心是可问责，部门收支全面纳入预算绩效管理，赋予部门更多的管理自主权，以预算为主线提升综合绩效；政策和项目的核心是可衡量，运用绩效信息优化资源配置，提升部门管理能力，调整政策方向和重点。

        全过程，旨在形成闭环。预算编制阶段，要在财力允许的前提下，围绕绩效目标界定、调整部门职能；分解、整合政策任务；明确、落实项目责任；同时，避免繁文缛节、信息超载。预算评估阶段，要建立绩效指标和标准体系，为评估实施提供基准；要加强预算单位相关人员队伍建设，有效应对预算编制要求提高和相关工作量的大幅增加；要发展预算技术，加强信息化建设，促进互联互通，全面提升绩效数据分析能力。在预算执行阶段，关键是预算部门全面负责、真抓实干，要有确保绩效落实的实施方案、管理机制、创新方法、控制措施，这意味着部门管理能力和绩效的全面提升。评价和结果运用阶段，首先要确保人民群众的知情权和参与，预算从群众中来，到群众中去，这是最大的绩效；对部门实施问责是手段，目的是提升绩效，要探索多样化的激励机制，绩效主要来自预算部门的主动探索和创新，运用新技术、新方法、新模式，在规范管理的同时提升绩效是必须回应的阶段性命题。要影响预算分配，既要避免绩效评价流于形式、不痛不痒，绩效信息和评价结果闲置，也要防止就事论事或脱离实际简单挂钩，造成不必要的扭曲。

        全覆盖，旨在全面问责。一方面，一般公共预算与其他财政性资金预算统筹平衡，分类管理，和而不同；另一方面，预算绩效管理全面覆盖以往较少关注的涉及一般公共预算投入的政府投资基金等、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，真正做到财政性资金所到之处，均须明确绩效目标，实施追踪问效。

        在乔宝云看来，自2003年以来，在中央和地方各级政府大力推动下，公共绩效评价工作的覆盖面不断扩大，制度规范不断健全与完善，各地政府也在探索中不断完善实施预算绩效管理的制度框架，在实践中不断发展，有力地推进了政府问责、现代财政制度建设，提高了财政资源配置，有效地推进了政府治理体系与能力现代化。不过，我国预算绩效管理在现阶段尚未形成政府绩效管理的有效价值链，在政府问责的权威性、评价指标的客观性和政府能力发展的持续性等方面仍面临挑战，需要不断探索、发展。此次《意见》明确提出树立正确政绩观、创新预算管理方式、突出绩效导向、落实主体责任，通过全方位、全过程、全覆盖实施预算绩效管理，实现预算和绩效管理一体化，为预算绩效管理明确了发展的方向、路径，并提供了根本性的制度保障。

        “现代财政管理的重要抓手就是全面推行预算绩效。预算绩效管理是一项长期的工作，难度很大，因为财政公共支出非常复杂，许多标准很难量化。”上海财经大学中国公共财政研究院执行院长、教授刘小川认为，要落实好这项工作，需做到以下几点：一是财政部切实发挥组织协调作用，中央和省级相关政府部门积极参与。二是评价指标设定必须科学各理，评价方法必须落实细致到位。三是树立预算绩效管理工作中的全方位、全过程、全覆盖的理念。要加强宣传与教育，全面促进信息公开透明。四是尽快建立统一的预算绩效信息管理体系。五是制定明确的全面实施预算绩效管理工作行动规划，包括工作目标、行动步骤、组织领导和保障监督等。