高质量推进绩效管理再“破冰”——广东省财政预算绩效指标库建设纪实

　　15年前，广东省财政厅对民营科技园(区)建设专项资金4.2亿元实施绩效评价，成为地方财政支出绩效评价破冰之举。时任广东省财政厅厅长刘昆曾评价说：“广东‘阳光财政’的建设得益于在改革开放中广东先行一步，为公共财政管理改革及早启动、不断深入创造了条件。”

　　15年来，从财政支出绩效评价到预算绩效管理，广东一直走在全国前列，形成了具有广东特色的预算绩效管理体系。

　　党的十九大报告指出“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”。高质量发展需要各领域全方位指标体系建设，而作为政府管理重要内容的财政预算绩效管理，也要通过相应的指标体系建设，促进财政支出结构优化，提高资金使用效益，更好地服务和保障经济高质量发展。

　　不久前，广东省财政厅将历时1年多研究制定的《广东省财政预算绩效指标库》印发给全省各级财政部门和省直各业务主管部门。该指标库共计收录20个行业大类、52个子类、277个资金用途、2589个绩效指标，形成相对完整的指标体系，为全面实施绩效管理提供了强有力的基础依据。

　　富有创新 重在实用

　　长达480页的《广东省财政预算绩效指标库》，在创新性、实用性上下足了功夫。

　　看内容：该指标库兼顾了政府收支分类科目设置、各部门主要工作职能及全部专项资金使用方向，在指标设置上共分为20个大类，包括通用类指标和行业类指标。各大类指标在总体架构上再分为3个层级，其中：一级指标分为产出、效益两方面的指标，二级指标分为数量、时效、质量、成本、社会效益、经济效益、生态效益等七方面的指标，以上这两级指标均使用了财政部通用的指标分类;三级指标为各部门和行业细化的个性化指标。作为指标库建设的重点，指标库对每个三级指标都设计了资金用途、指标名称、所属的一二级指标分类、指标解释、指标出处(依据)、评分标准、指标标准值、指标历史值、指标取值来源、其他地区参考值、指标适用层级、指标适用的评价类型、关键字等13个信息项。

　　看亮点：一是从定性信息向定量数据转变。除指标名称、指标解释等基本信息外，更加注重指标数据信息的收集，增加了指标出处(依据)、指标标准值、历史指标值、数据来源等信息项。二是从财政部门自建自用向各级各部门共建共享转变。由财政部门搭建起基本框架和基础数据后，赋予各级各有关部门管理维护本部门指标的权限，充分调动各方积极性。三是从静态编制向动态管理转变。打破了按年度固化绩效指标编制的限制，指标入库、调整、退库均有明确的规范。四是从单向使用向综合应用转变。遵循财政部将三级绩效指标的通行做法，在一级指标、二级指标按共性分类的基础上，主要对三级指标进行细化。在做个性化创新探索的同时，也能够满足财政部预算绩效管理的各项工作需要。五是从绩效依靠“人为判断”向“数字应用”转变。

　　看应用：根据全面实施预算绩效管理的有关要求，指标库的作用将体现在预算绩效管理全过程中。一是预算编制阶段进行绩效目标申报审核时，明确由预算单位依托指标库编制绩效目标，即必须从指标库中挑选合适的绩效指标填入项目绩效目标中并明确目标值，从而有效解决因部门不清楚如何填报绩效指标导致绩效目标无法做实的问题。财政部门同样依托指标库审核绩效目标，通过调取指标库中的历史指标值与部门填报的目标值进行比对等方式，有效解决因财政部门与预算部门之间信息不对称而无法对绩效目标合理性进行判断的问题。二是预算执行过程中开展绩效运行监控和绩效评价时，财政部门依托指标库跟踪和评价绩效目标的落实和完成情况。通过将绩效目标中设定的目标值与指标的当期实际数值、指标库中保存的历史参考值进行综合比对和分析，科学判断财政资金和项目的绩效情况。指标当期的实际数值也将被及时收录到指标库中，作为下一期绩效管理的参考。

　　看操作：实用性是广东省绩效指标库建设的落脚点，从目前广东省正在开展的一些重要工作来看，绩效指标库的可用性较高。一是可以通过类型检索，直接抽取可用指标;二是可以通过关键词搜索，形成各功能指标集。广东省绩效指标库的“关键词”一栏，罗列了产业产权、经济发展、技术改造、农村农业、优抚对象医疗、基本公共服务均等化等362个关键词。通过这些关键词的搜索，形成不同功能的指标集，便于更有针对性地开展工作。

　　找准定位 精雕细琢

　　从无到有地设立、构建一套全新并符合广东实际的指标库，从一开始就充满难度。准确定位、找准突破口尤为重要。广东省财政厅绩效管理处负责人告诉记者，该省的绩效指标库建设工作内外结合、上下联动，共经历了5个阶段。

　　第一阶段：全面调研，搭建框架。全面收集财政部、省内外的指标体系研究的文件及材料，通过对比分析，研讨绩效指标库建设的基本思路和框架结构;开展地市实地调研，通过座谈交流，研讨绩效指标库建设的组成部分和数据信息。结合广东省绩效管理开展实际和指标体系积累情况，研讨绩效指标库建设的重点内容和突出亮点。在充分调研的基础上，广东省财政预算绩效指标库形成了兼容中央财政资金绩效管理指标体系、突出广东财政资金绩效管理特色的建设思路。

　　第二阶段：分类收集，形成体系。针对列入广东省2017年省级财政专项资金清单范围的全部(共50项)资金，选取财政、文化、体育、医疗等各行业专家组成指标库设计团队，并聘请绩效管理类专家作为技术顾问。根据财政资金分配基础信息、部门职能文件、工作规划和实施方案，借助网络资源，专家各自研究擅长领域的专项资金特点和属性，全面收集行业指标的信息内容，初步形成20个领域的绩效指标库数据集合，包括3278个个性化指标和152个共性指标。再通过不同界别专家的交叉审核，换位提出意见，形成了3004个个性化绩效指标。

　　第三阶段：上门请教，提炼指标。省财政厅有关负责人带队、由行业专家、绩效管理专家、财务专家组成绩效指标库研究小组，对专项资金涉及的41个省直业务主管部门采取逐个单位上门座谈研究等方式，面对面了解部门情况和重点工作，点对点对个性化绩效指标逐一讨论，整合类似指标及内容，删减不适用指标，增加新指标及信息。通过整理分析和分类筛选，对有明确来源依据、有确定指标值、有合理评分标准的先纳入指标库，将信息完整性不足的作为备选指标，待进一步确认后再进入绩效指标库管理。

　　第四阶段：专业论证，规范可行。邀请本地高校绩效管理专家、第三方机构人员和预算单位业务代表等12位有关人员，采取网上提意见和现场论证会两种方式对绩效指标库进行专业的研究论证。网上提意见，主要围绕绩效指标库的科学性、实用性、完备性等提出意见，绩效指标库研究小组根据反馈意见进一步修改完善。现场论证会主要围绕绩效指标库的规范性、可操作性等进行论证，除提出部分具体完善意见外，与会人员一致认为指标库建设可行，具备了出台的条件。

　　第五阶段：广征意见，完善内容。广东省财政厅向绩效指标库涉及的41个省业务主管部门和22个财政厅内部处室征求了意见，有11个部门和5个处室提出具体修改意见共29条。绩效管理指标库研究小组对反馈意见整理分类并逐一分析后，对绩效指标库有关内容再次进行了补充完善。在此基础上，广东省财政厅召开厅长办公会议，以更高的角度、更宽的视野、更远的谋划，对绩效指标库提出了完善意见。最终，广东省形成了“一个库+ N个集”。其中，“一个库”即广东省财政预算绩效指标库，“N个集”即精准扶贫绩效指标集、污染防治绩效指标集等众多功能库。

　　解困提效 立竿见影

　　对于预算绩效指标库的价值，长期参与绩效评价工作的社会中介机构有着很深体会。

　　全国政协委员、广东国众联行资产评估土地房地产估价规划咨询有限公司董事长黄西勤告诉记者，第三方机构开展工作的重点和难点，主要在于多发的指标歧义现象、复杂的个性指标的提炼和量化，以及繁难的评价指标认定。“广东省财政预算绩效指标库的建立，为我们第三方机构在项目绩效评价过程中进一步提升工作效率与效益带来了福音。”黄西勤分析道，该指标库具有通用性、丰富性和标准性，指标库的设计及绩效指标的收录，兼容了本省的实际情况与财政部的绩效管理指标框架体系;而且，指标库各指标分类、出处明确，实现了大数据分析、系统自动推荐匹配等智能化功能，并按照共建共享、动态更新的理念进行管理，有很强的实用性。

　　“参与广东省绩效管理工作已十余年，无论是在绩效目标审核、还是实施绩效评价，绩效指标的设定是一个重点，更是一个难点。今年，广东省财政厅终于解决了这个难题，这无疑给参与绩效管理第三方机构带来了很大的指引与便利。”广东粤诚会计师事务所谢星认为，就绩效评价来说，绩效指标库的作用可以从三方面体现出来：轻松选定绩效评价指标、评分标准更加明确合理、提高绩效评价工作质量。

　　作为预算单位的代表，广东省水利厅有关负责人也对预算绩效指标库的建立赞誉有加。他认为，建立指标库的意义，是能够强化各部门的绩效管理理念，有利于推进全面实施绩效管理;有利于统筹兼顾，抓好绩效目标申报审核管理;有利于定期跟踪，实施绩效过程监督管理;有利于统一评价标准，提高绩效评价结果的公信力。“指标库”的问世，也给水利部门下一步的资金管理工作指明了方向。下一步，广东水利部门要在加强绩效目标设置管理、提高绩效评价质量、绩效目标动态管理等几个方面下功夫。