两转变 两精简 两提高——广东深化预算编制执行监督管理改革的努力探索

为贯彻落实党的十九大关于建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理的决策部署，贯彻落实预算法精神，2018年5月，广东省出台《关于深化省级预算编制执行监督管理改革的意见》，以“依法依规、简政放权、绩效导向、风险防控”为原则，以预算管理“放管服”改革为抓手，通过“两转变、两精简”，实现“两提高”（即部门权责配置从预算管理权责交叉转变为权责明晰、各负其责，财政管理重心从全流程预算管控转变为聚焦预算编制和监管；精简财政资金和项目审批事项，精简预算执行流程；提高各方积极性，提高财政资金使用效益）。随着改革稳步推进，推动了管财用财理念与预算管理方式发生深刻转变，有效提升了政府行政效率效能与财政资金使用效益，改革“牵一发而动全身”的效应逐步显现。

一、改革主要内容

广东省级预算编制执行监督管理改革通过部门权责和财政管理重心“两转变”、项目审批和预算执行流程“两精简”，实现各方积极性和资金使用效益“两提高”。主要内容包括：

——聚焦厘清部门职责，优化预算管理各环节权责划分。贯彻落实预算法关于“各部门各单位是预算执行主体”的规定，明晰主管部门预算执行的主体责任，全面负责本部门预算执行，制定本部门分管资金分配使用方案，对资金支出进度、绩效、安全和规范等负责。同时，推动财政部门管理重心转移，突出主责主业，聚焦预算编制和预算监管，负责具体组织总预算执行，不直接参与具体项目审批等事务。

——聚焦科学编制预算，提高预算精准性和权威性。做实做细部门项目库，申请列入预算的原则上提前一年入库，提高年初预算到位率；加强全口径政府预算统筹，集中财力办大事；推进预算编制标准化建设，健全预算支出定额标准体系，推动预算编制有标准可循；全面实行绩效目标审核，加强对支出和政策预期绩效研判，提高预算编制精准性；健全预算安排与绩效目标、资金使用效果、审计整改结果挂钩的激励约束机制，坚决撤销无效资金、削减低效资金。

——聚焦提升支出效率，精简审批环节和流程。精简项目审批事项和流程，主管部门独立负责项目审批事项，财政部门不再直接参与；推广“大专项+任务清单”模式，尽可能下放给市县或用款单位自行审批具体项目；优化预算执行流程，全面推进国库集中支付电子化管理，改进政府采购流程，精简基建项目财政资金拨付程序。

——聚焦规范预算执行，严格预算调整调剂程序。严格执行省人大批准的预算，未经法定程序不得调整，年中出台的新增财政支出的政策措施原则上列入以后年度预算安排，确需当年支出的，优先在本部门预算和跨部门相关资金中统筹解决；严格控制预算调剂，确需调剂的，省业务主管部门应在预算法和财政部门规定的范围内办理，调剂金额达到该项支出总额的10%及以上的，报分管省领导审批，达到总额的20%及以上的，经分管省领导和分管财政部门的省领导审核后，报省政府主要领导同志审批。

——聚焦提高资金效益，强化绩效监管和风险防控。全面实施绩效管理，推动绩效管理贯穿预算编制、执行和监督环节；严格审计监督，落实“谁审批、谁使用、谁负责”的原则，对直接负责资金分配使用的省业务主管部门和市县进行审计监督；加强内控管理，确保市县和用款单位对下放具体项目审批权的资金“接得住”“管得好”；加强信息手段监管，依托“数字政府”建设全省一体化信息平台，建立全过程留痕管理机制，实现全省预算管理动态联网监督。

二、改革推动的四个新变化   

改革实施半年以来，改革的各项措施逐步落实落细，有效推动政府职能、部门权责划分、理财思想观念和工作方式的转变，促进了财政资金使用效率和效益的全面提升。

一是推动管财用财理念发生转变。改变以往“划标准要钱、报项目分钱、不问效花钱”的粗放式预算管理模式，改革后，部门和市县的理财自主性提升，各方理财谋事的责任感明显增强，“先谈钱后谋事”转变为“先谋事后谈钱”，先有干事方案再研究资金安排成为预算管理的基本原则;“重分配轻管理”转变为“花钱必问效”，“划标准要钱、报项目分钱、不问效花钱”的粗放预算管理模式得到改变，强化了绩效责任意识;“保姆式财政”转变为“部门自主理财”，强化了聚焦主业意识。

二是有效提升了行政效率效能。改革推进“财政向部门”和“省级向市县”的“两个放权”，财政资金使用更加贴合实际。改革后，财政部门更加集中精力引导部门和市县优化财政资源配置、加强财政资金管理、统筹财力使用工作，推动部门和市县进一步提高政治站位和大局意识，促进预算安排与中央和省委、省政府的决策部署、全省上下级部门之间的资金管理方式、资金投向与市县经济社会发展三个方面“更加协同”。部门对本部门负责的预算编制、执行和监督事项独立抉择，自主决策、自主组织开展，各项工作节约时间50%以上，行政效率效能明显提高。

三是推动预算管理方式更加科学。改革明确财政部门转变工作重心，更加聚焦预算编制和预算监督。改革后，财政部门“以审代管”、“全程参与”的预算管理方式转变为“政策导向”、“绩效导向”和“标准导向”，2018年通过建立落实预算统筹、绩效管理、项目库、重大项目预算评审和绩效评估、支出标准体系、动态监控、预算执行高效机制、预算监督结果约束机制、省领导专题研究部门预算、集中会审部门预算等“十项新机制”，推动预算管理方式向公开规范透明、标准科学、约束有力、全面实施绩效管理转变。

四是提升了财政资金使用效率和效益。改革促进预算编制、执行、监督各环节优化流程、改进管理、大量精简审核事项，“大专项+任务清单”模式普遍采用，具体项目审批权基本下放市县和用款单位。改革后，高效便捷、精准到位的财政资金使用机制逐步完善。支出进度进一步提升，2018年7月后，广东省预算支出进度在全国排名比上年同期显著前进了17-19个名次；资金绩效进一步提升，部门成为审计监督的直接责任主体，2019年预算编制实行了绩效评价结果、审计结果和支出进度与预算编制定量挂钩的机制，对支出进度差、资金结存较多、使用效果不好的项目资金进行压减调整，对绩效评价结果为“中”、“低”、“差”的项目，结合项目实际进行压减，调整用途或不予安排。

三、下一步工作思路

改革在取得初步效果的同时，现阶段仍然存在部门和市县对改革精神理解不到位、新的管财用财理念转变不到位、改革工作机制和配套制度还不完善、部门权责划分还不清晰、落实改革责任和强化改革约束还不够有力等问题，亟需加强规范、指导和监督。接下来，广东将继续全面推进预算编制执行监督管理改革。一是深入推进改革在全省的落地实施，督导市县细化完善改革实施方案、工作机制、权责清单，层层落实改革责任。二是找准科学编制预算的抓手，健全预算编制标准规范，加强项目库管理，发挥项目库在预算编制中的基础作用，开展重大项目评审，完善支出标准体系建设，实行预算执行情况与预算编制挂钩。三是做实全省“一盘棋”的工作机制，横向上，建立部门与财政高效协同的财政资源优化配置机制;纵向上，建立全省统一的预算管理标准规范体系、全省统一的信息管理平台和全省目标一致的财政资金优化配置机制。四是全面统筹预算资金、债券资金和各类政府资产资源，构建大财政大预算大债务格局，集中财力办大事。五是推进全面实施预算绩效管理，建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，推进预算绩效管理制度化、规范化、标准化、信息化，完善绩效结果与预算安排和政策调整挂钩机制，实现“花钱必问效、无效必问责”。