加强市级财力统筹，促进区域协调发展，助力构建推动经济高质量发展的体制机制

　　财政是国家治理的基础和重要支柱。进入新时代，财政更加深刻地介入各方面体制机制的构建，“牵一发而动全身”。根据省委书记李希视察中山时的部署，市财政局牢牢把握习近平总书记提出的“四个走在全国前列”的目标方向，着眼全局，聚焦重点，在保持现有市镇财力格局基本稳定的前提下，积极探索市镇财政事权与支出责任改革，从过去主要依靠财政初次分配手段调整为初次分、分配和财政再分配并重，加强市级财力统筹，激励镇区政府主动作为，探索建立助力中山市“构建推动经济高质量发展的体制机制”。

       一、因镇施策，做好财政初次分配

      紧密结合各镇区经济社会类型及发展情况，因镇施策，分类制定分成方案，加强对预算资金的统筹能力，集中财力办大事。

　　一是建立分区域市级税收分成机制。全市24个镇区划分为两类镇区，其中火炬区和五桂山为功能类镇区，余下22个镇区为其他镇区。火炬区按市与火炬区1：9固定比例分享，五桂山按100%分成，其余镇区按市镇6：4分成。

      二是集中财力助推经济社会发展。贯彻落实市委、市政府关于“强化市级统筹、实施组团发展、激发镇区活力、坚持分类施策”四轮驱动战略要求，在明确市镇事权与支出责任基本框架基础上，统筹市级财力用于强化市级政府在城乡规划、基础设施、产业布局、环保生态等方面的统筹能力，对于全域性重大项目实行全市“一盘棋”政策，统筹跨镇区性的重要民生项目、重大公共基础设施建设和全市性产业扶持项目支出。如2015-2017年，市财政用于产业扶持方面的支出超过36亿元，统筹交通建设专项资金超过62亿元。

      二、科学均衡，保障基层事权落实

　　通过精准把握各镇区的经济发展情况，有效提高财力下沉的力度，不断提升财力转移支付的指向性和使用效率，有针对性地提升镇区兜住底线的能力。

      一是建立科学均衡转移支付体系，解决镇区财政缺口。为增强财政困难镇区兜底能力，市财政局每年通过收集来源于统计年鉴、部门决算、统计数据等指标，计算各镇区标准收入和支出，对标准收支存在缺口的镇区，给予均衡性转移支付补助。即不指定具体用途，由各镇区根据实际情况统筹安排使用，重点保障国家、省和市有关政策和补助标准足额落实，保障本市镇区的“三保”支出需求。每年获得均衡性转移支付的镇区约占全市所有镇区的1/3，基本覆盖所有经济落后镇区。同时，市财政按不低于当年市级财政收入增幅，逐步提高对镇区的均衡性转移支付补助额度，从2012年的3.2亿元增加至2017年的8亿元，年均增长20%。2017年全市约1/3的镇区包括民众、大涌、神湾、阜沙、板芙等7个镇区获得的税收分成和转移支付占来源于本镇市级税收的比重已超过100%，另有10个镇区比重超过60%。有力地保障后进镇区的发展。

      二是建立完善定向转移支付机制，实现专项资金权责统一。针对此前专项转移支付由市级业务部门通过“二次分配”安排给镇区使用，存在资金分配分散、支出效率不高以及与基层部门实际需要不吻合等局限性问题。2017年，通过整合统筹原分散于各部门投向领域类似的专项资金，根据部分市镇事权调整划分事项以及定向资金使用绩效评价情况，重新调整各镇区定向财力转移支付基数。继续将条件成熟、适宜下放镇区管理的专项转移支付新增纳入到相关领域定向财力转移支付范围，实现权责一致，事权与财力相协调，集中财力办大事。目前包括农业、水务、民政、卫计等12个部门共42个项目纳入范围，涉及金额4.1亿元。

      三是实施临时救助政策，有效推进镇区政权运作和民生建设。为帮助基层政府实现收支平衡，解决资金周转困难，缓解财政收支压力，中山市从2015年起对镇区实行临时救助政策，临时救助资金从2015年的2.5亿元增加至2018年的5亿元，主要用于落实中央调整机关事业单位工资标准、保障基本公共服务支出等，确保中央、省、市确定的保工资、保运转、保民生各项政策落实到位。镇区政府在下一年度预算中予以归还。从资金使用绩效评价情况看，困难镇区近年来的城乡居民社会养老保险参保率、城乡基本医疗保障覆盖率、常住居民人均可支配收入变动率等民生绩效指标均高于或达到全市平均水平。各项底线民生保障水平也逐步达到中山市相关标准要求。

      目前中山市市级与镇区税收名义上分成比例为6：4，但通过实行各类转移支付政策，不断加大对镇区的扶持力度，市与镇财政实际可支配财力比重约为4：6。

      三、强化激励，调动镇区增收积极性

      在科学实施均衡性转移支付、建立完善定向转移支付的基础上，积极探索建立激励性转移支付政策，着力提升镇区干事创业的积极性。

      一是建立税收增收累进奖励机制，鼓励镇区主动作为。在市级税收市镇6：4分成基础上，对市级工商税收实行增量分段累进分成奖励，增长率越高，奖励比例越高。2016年、2017年市财政对镇区的税收激励分别达到1.9亿元和3.6亿元，每年除个别税收负增长的镇区外，绝大部分镇区可得到税收激励。

      二是建立农业转移人口市民化奖补机制，引导基本公共服务一体化。为支持农业转移人口市民化，创新公共资源配置机制，市财政局出台了《中山市农业转移人口市民化奖励资金管理办法》、《中山市支持农业转移人口市民化财政转移支付方案》等。设立市级农业转移人口市民化奖励资金5,000万元，加大市级财政投入力度，在上级农业转移人口市民化奖励资金的基础上，市级财政按不低于1：1的比例配套奖励资金。参照上级农业转移人口市民化奖励分配机制，重点考虑各镇区农业转移落户城镇人口、人均基本公共服务成本、户籍制度改革工作推进程度以及人均可支配财力差异程度等因素，统筹分配各级奖励资金，突出财政引导方向，向吸纳农业转移人口较多的镇区倾斜。同时，完善均衡性转移支付政策。逐步提高一般性转移支付比重，完善均衡性转移支付分配体系，加大农业转移人口市民化因素在均衡性转移支付中的分配权重，确保每年对纳入均衡性转移支付范围的镇区安排不少于5,000万元，用于补助农业转移人口基本公共服务、增强社区能力以及支持城镇基础设施运行维护等方面支出，提升相关镇区基本公共服务均等化保障水平。

      四、先行先试，统筹财力完善区域生态补偿机制

      主动树立大财政大预算的系统思维，根据新形势新要求，在不断明晰市镇权责和均衡财力的基础上，敢于先行先试，集中市镇两级财力办大事，进一步完善区域生态补偿机制。

      实践中，率先实施“统筹型”生态补偿政策，促进区域协调发展。作为全省首个探索实施“统筹型”生态补偿政策的地级市，市财政局坚持“市财政主导、镇区财政支持”纵横相结合的生态补偿资金筹集模式，加大生态补偿力度，积极支持中山市生态补偿机制建设。纵向，市、镇（区）财政按4:6比例分担生态补偿资金；横向，市镇两级政府实行均一化生态服务付费，各镇区根据其生态补偿责任上缴生态补偿资金至市财政，进入市生态补偿专项资金，专款专用于全市生态补偿支出。2015-2017年，全市生态补偿资金总额达4.1亿元，有效地缓解区域发展与生态保护的矛盾。从2018年起，扩大生态补偿范围，新增饮用水源保护区。其中包括全市饮用水源一、二级保护区。2018年至2022年，饮用水源一、二级保护区生态补偿分别执行500、250元/年·亩标准。实施动态评估，全面提高中山市现有生态补偿标准，耕地、基本农田和生态公益林补偿标准有望实现“五连增”。