基本公共服务均等化广东缘何勇争先锋

高端访谈省财政厅厅长刘昆接受本报专访:制度创新破解发展中阶段性矛盾

　　《广东省基本公共服务均等化规划纲要(2009—2020年)》(以下简称《规划纲要》)的出台,标志着广东在全国率先编制了基本公共服务均等化规划。这是在我国理论界尚未对基本公共服务均等化形成完整统一概念的情况下,对有关定义进行了科学的明确,并编制的一套颇具创新性和前瞻性的基本公共服务均等化规划及纲要。

　　在实现基本公共服务均等化的道路上,广东为何要勇争先锋?这种勇气和魄力又来源于何处?广东实现《规划纲要》所设立的目标又有何困难?

　　《规划纲要》的牵头编制和实施单位———省财政厅厅长刘昆在接受本报专访时对此感慨良多。他表示,实现基本公共服务均等化是与实施主体功能区划的战略部署相配套和相适应的。《规划纲要》的编制对保障不同功能区之间的老百姓享受基本均等的基本公共服务,将起到十分重要的作用。这也是广东落实党的十七大精神,实践科学发展观,贯彻以人为本的一项重要制度性安排。

◎为何率先

广东发展转型要求推进均等化

　　南方日报:党的十七大提出要实现基本公共服务均等化,但据了解,广东在全国第一个编制出基本公共服务均等化的详细规划。为了编制这份规划,广东克服了很多困难,尤其是在我国理论界尚未对其相关概念形成统一认识的情况下,广东对什么是基本公共服务,什么是均等化等概念进行了科学的明确。在这个问题上,广东为什么要争当第一个吃螃蟹的人呢?

　　刘昆:改革开放30年以来,广东经济社会发展水平不断提高,根据人类发展指数测评,广东已由生存型社会向发展型社会转变,处在了新的历史拐点。

　　目前,广东发展不平衡的问题越来越突出。具体表现为,城乡收入差距逐渐扩大,区域之间发展很不平衡,居民收入分配的差距也越来越大。与此同时,事实已经证明,依靠拼资源、拼成本的粗放型传统发展模式,难以缩小与发达国家和地区之间的差距,必须实现从偏重经济总量到注重经济质量的转变。

　　此外,广东过度依赖外源型经济的状况也未得到扭转。广东外贸进出口和利用外资分别占全国的1/3和1/4,外贸依存度是全国平均水平的1倍以上。在人民币存在升值压力,珠三角地区生产成本全面上升,利用外资的比较优势不断弱化,国际贸易保护主义盛行的大背景下,如何由偏重外源型经济向内外源型经济协同发展转变,仍是一大艰巨任务。

　　从这些突出矛盾来看,广东迫切需要通过政策调整和制度创新,来破解发展进程中面临的阶段性矛盾和问题。

　　党的十七大有两个重大战略部署:推动公共服务均等化和实施主体功能区划战略。实际上,这两大战略部署是相配套和适应的。以广东为例,毫无疑问,并不是每一个地方都适合发展第二产业,因此,必须要对不同区域的发展定位进行区分,这也是广东拟划分优化开发、重点开发、生态发展和禁止开发四大功能区域的主要依据。在这种情况下,老百姓生活在不同的功能区域,如果所享受的基本公共服务只是基于当地财力所能提供的服务,就势必会造成不均等。因此,在划分主体功能区的同时,做好基本公共服务均等化的编制,使老百姓享受到基本均等的基本公共服务,是必要也是必须的。

　　同时,产业升级要求通过基本公共服务均等化提高劳动者素质,实现由人口大省向人力资源强省的转变；共享式发展迫切要求通过基本公共服务均等化建立起完善的再分配机制,有效缓解城乡和区域差距；内源型经济发展也迫切要求通过基本公共服务均等化稳定广东社会成员对未来的预期,提高消费率。

　　南方日报:根据《规划纲要》,到2020年,广东将力争率先实现基本公共服务普遍覆盖,率先建立城乡统一的基本公共服务体制,率先建立基本公共服务多元化供给机制,基本公共服务水平将在国内位居前列,在国际上达到中等发达国家水平。这种底气和信心又来源于何处?

　　刘昆:广东率先提出推动基本公共服务均等化是有其现实基础的。

　　改革开放以来,我省经济社会发展取得巨大成就,经济总量迅速增加,已相继超过新加坡、香港和台湾,社会事业快速发展,多项基本公共服务项目指标居全国前列。我省率先在全国实施基本公共服务均等化,具有相对坚实的经济发展基础和相对完善的基本公共服务体系。

　　此外,改革开放以来特别是近年来,省委、省政府高度重视发展基本公共服务事业,坚持突出民生重点,以“十项民心工程”为载体,大力调整支出结构,大幅增加对基础教育、基本医疗、公共卫生、基本社会保障、公共就业服务和基本住房保障等方面的投入,同时引导和调控社会资源向欠发达地区特别是农村地区倾斜,推动各项社会事业快速发展。2003-2008年,我省各级民生投入7140亿元,占全省财政一般预算支出比重从2003年的43.63%提高到2008年的52.65%；2009年省本级财政预算安排用于改善民生和均衡区域公共服务支出已达75.46%,比2008年提高近2个百分点。在财政的有力保障下,近年来,全省城乡义务教育经费保障机制、城乡公共卫生和医疗保障体系不断完善,基本社会保障体系逐步健全,基本住房保障投入持续增加,公共文化、公共交通和公共就业服务体系建设取得重大进展。

　　在加大对基本公共服务领域投入力度的同时,我省在公共财政制度建设方面进行了积极探索,包括:注重发挥省级财政对市县财政的均衡作用,调整完善激励型财政机制,推进地区间财政能力逐步实现均等化；实行缓解县镇(乡)财政困难的帮扶政策,有效保障农村基本公共服务投入；探索推进财政体制“省直管县”改革,改善省对县(市)财政管理方式；推进镇(乡)财政管理体制改革,优化县镇(乡)事权财力配置。

　　总的来看,不断壮大的经济实力、日益健全的基本公共服务体系和发展完善的公共财政制度都为基本公共服务均等化创造了有利条件,我省可以在加快实现基本公共服务均等化进程中走在全国前列,为全国推进基本公共服务均等化发挥示范作用。

◎突破和创新

相关概念首次得以具体化实践化

　　南方日报:在这份《规划纲要》当中,广东作了哪些突破和创新?

　　刘昆:党的十七大提出了基本公共服务均等化的战略目标,实现这一战略目标,需要有清晰的路径和完善的措施作支撑。目前,理论界对基本公共服务均等化这一问题的研究比较深入,但在实践中如何去操作、去实现,并没有明晰的范本。在我看来,《规划纲要》的重要意义就在于将基本公共服务均等化的理念具体化、实践化,为实现基本公共服务均等化提供了可操作的平台。

　　当然,《规划纲要》还有其他一些具体的突破和创新。

　　一是将基本公共服务清晰的界定为两大类八个方面,既涵盖了今后一段时期社会基本公共服务需求,又充分考虑了经济社会发展阶段和财力可能。同时,立足于发展的内在要求,科学设定基本公共服务均等化的总体目标,充分体现了我省发展转型的阶段性要求,以及我省在深化改革进程中的领先地位。

　　二是着眼于区域间、城乡间和社会群体间基本公共服务均等化三个层面,分加速覆盖、城乡普遍覆盖、区域间总体实现和全省总体实现四个阶段,全面而有层次性地推进基本公共服务均等化,增强了规划的可行性。同时明确八个方面基本公共服务均等化实施路径,确保第一阶段目标措施尽可能细化、量化并可超指标实现,第二、三阶段目标措施充分体现工作亮点,第四阶段目标展现远景发展蓝图。

　　第三是突出保障性,提出完善省以下财政体制、建立多元化供给机制及建立完善评价机制等配套措施,如引入生态保护激励型财政机制、探索建立与现行省财政纵向转移支付相衔接的区域间横向转移支付机制等等,这些都开了先河,也构建了均等化的财力保障机制和重要体制支撑。

◎困难和挑战

需求不断扩大供给相对不足

　　南方日报:实现《规划纲要》所确立的目标,广东面临最大的困难和挑战又是什么?

　　刘昆:近年来,广东虽然不断加大对基本公共服务的财政支出力度,但受总体经济发展水平、国民收入分配状况、区域经济发展协调程度等多方面因素影响,基本公共服务无论在投入数量、公平程度等方面都与和谐社会建设及科学发展的要求存在较大差距,推进公共服务均等化任重而道远。总体而言,当前广东推进基本公共服务均等化面临的突出矛盾集中体现在以下几个方面:

　　公共需求的主体不断扩大。一方面,由于经济社会发展过程中出现了许多传统公共服务体制所不涉及的主体,如外来务工人员；另一方面传统公共服务供给的不均衡导致一些长期处于公共服务边缘的主体被凸显出来,如广大农民和城镇的下岗失业群体。由于公共服务的“保底”特性,更由于这些群体在经济社会中的弱势地位,其对公共服务的需求相比其他群体更为强烈,必须在公共服务供给上有所侧重地向这些增量意义上的群体倾斜。

　　除了需求主体扩大所带来的总量增长效应外,一般公众对公共服务的需求也在不断增长。当前,广东无论在城市还是在农村,恩格尔系数已降至50%以下,表明消费型的需求已退居其次,发展型的需求逐渐成为主角,公共需求结构正从消费型转向发展型,教育、住房、社会保障、基本医疗卫生等成为最重要的公共需求。

　　与日益扩大的社会公共需求相比,全省公共服务的供给不仅在总量上处于相对不足的情况,而且在城乡之间和不同群体之间存在不均等现象。具体体现为受地区经济发展和财政收入不平衡以及财政体制因素的影响,发达地区和欠发达地区公共服务供给水平存在明显差异,突出反映在教育、医疗卫生、交通和文化体育服务等方面；城乡之间的基本公共服务水平差距也很明显,基本公共服务设施、基础教育、社会保障水平、城乡医疗卫生资源配置在城乡之间存在着较大差距,基本公共服务资源在城乡之间配置不均衡；此外,不同群体之间享受的基本公共服务不均衡,突出表现为外来务工人员难以充分享受基本公共服务。

　　日益增长的社会公共需求与政府公共服务供给不足的矛盾如果长期得不到解决,将会把经济发展推向结构性失衡的边缘,也会使社会发展面临断裂的危险。因此经济发展和社会转型客观上要求财政支出重点转向提供基本公共服务,解决基本公共服务供给不足且不均等的问题。

　　背后故事

　　规划编制经五个阶段

　　数易其稿历时一年多

　　党的十七大从建设中国特色社会主义事业全局出发,作出推进基本公共服务均等化的战略决策,体现了对经济社会发展规律的深刻把握。我省率先出台推进基本公共服务均等化的规划,是结合本身经济社会发展实际而作出的贯彻落实中央决策部署的重要举措。

　　2008年3月,汪洋书记作出编制全省基本公共服务均等化规划的重要批示。按照汪洋书记的批示精神,省财政厅会同省有关部门着力开展规划编制工作,整个规划编制过程主要分为五个阶段,即理论研究阶段、调查研究阶段、分专题研究阶段、规划起草阶段和修改完善阶段。

　　2008年5月,省财政厅与中国(海南)改革发展研究院共同主办“基本公共服务均等化专家座谈会”,听取专家学者对推进基本公共服务的意见建议。

　　2008年12月份,广东省常务副省长黄龙云先后主持召开征求省直有关部门、专家学者意见座谈会,根据座谈会及省有关部门意见,省财政厅组织有关部门人员对规划文本进行了修改完善；2009年3—5月份,根据广东省委书记汪洋关于细化第一阶段目标的批示精神,结合《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》、《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》、《推进广东省义务教育均衡发展的实施意见》及其重点实施方案等文件内容,再次对规划文本进行了补充完善,并在此基础上,对规划文本进行调整、压缩、精简,形成了《规划纲要》。

　　2009年6月和10月,十一届34次省政府常务会议和省委十届96次常委会议原则通过《规划纲要》。根据常务会议和常委会议精神及参会各有关部门的修改意见,对规划及纲要文本进行了修改完善,最终形成《规划纲要》经批准后以省人民政府名义印发。《规划》文本则经省政府批准后由省财政厅印发实施。

　　据了解,规划文本数次修改完善,数易其稿。整个规划编制经历五个阶段,历时一年多,使规划的科学性、可行性得到了保证。

　　基本原则

　　从“效率优先兼顾公平”

　　到“公平优先兼顾效率”

　　体现“以人为本”执政理念

　　改革开放以来,我国长期奉行“效率优先,兼顾公平”的原则,而从《规划纲要》中我们看到,我省推进基本公共服务均等化须遵循的四大原则中,“公平优先,兼顾效率”被摆在了首要位置。从“效率优先,兼顾公平”到“公平优先,兼顾效率”,文字顺序调整的背后,体现了一种怎样的转变呢?

　　一直以来,“效率优先,兼顾公平”是我国分配制度中所遵循的原则。初次分配注重效率,发挥市场的作用,鼓励一部分人通过诚实劳动,合法经营先富起来；再分配注重公平,加强政府对收入分配的调节职能,也能够有效调节差距过大的收入。而随着经济和社会的发展,“效率优先,兼顾公平”这一原则也在逐步发生变化,公平被摆到了比以往更重要的位置上。广州大学教授陈琳认为,《规划纲要》明确“公平优先,兼顾效率”,这在目前的经济形势下,体现出更加关注民生和公平,体现了“以人为本”的执政理念。

　　省财政厅厅长刘昆也表示,推进基本公共服务均等化,本身就是强化财政二次分配职能的重要体现,所以公平更应是其基本的出发点和主要的目标。坚持公平优先,基本公共服务供给重点向农村、落后地区、困难群体倾斜,在覆盖全体居民的基础上逐步提高供给水平,保障每一位公民平等享有基本公共服务,实现“底线公平”。在注重公平的基础上兼顾效率,承认不同地区间、城乡间、群体间存在合理差别,实现公平与效率的有机结合、平等与发展的和谐统一。

　　当然,刘昆也强调,推进基本公共服务均等化也要讲求效率,以提升政府对基本公共服务的供给能力和对公共服务资源整体配置的有效性。基本公共服务体系的效率,并不等同于单纯的经济效益,而是一种宏观的社会经济效率和局部的微观效率。而在公平与效率的优先顺序上,应坚持公平优先,兼顾效率,用最有效率的方式去追求公平。除此之外,公平目标的达成,也有赖于提高基本公共服务体系各项目的管理及运行效率,以增强政府对公共服务资源的供给能力,满足社会成员不断增长的需求,并促使基本公共服务各项制度发挥出更大、更好的功能与效果。