双保险:横向转移支付+人口迁移

　　“《广东省基本公共服务均等化规划纲要》(以下简称《规划纲要》)的出台是不打无准备之仗的。”曾经直接参加纲要起草的省政协委员郑梓桢对本报记者如是说。他所说的“不打无准备之仗”,是指广东为公共服务均等化投入了相当的财力支持。

　　据了解,预计到2020年,全省共投入基本公共服务领域的财政资金24812亿元,年均增长15.4%,年均新增投入292亿元,而同期广东省一般预算收入年均增长仅为12.9%。纲要同时指出,各级基本公共服务支出按高于一般预算支出增长安排,占一般预算支出的比重逐年提高。

　　财政部财政科学研究所副所长刘尚希表示,“有钱”不等于“基本公共服务已经均等化”。正如企业要生产优质产品,单是靠设备、人员及资金等要素仍然不行,企业管理也不可缺少；同一道理,要使基本公共服务均等化,财政保障机制及配套措施必不可少。

　　据悉,为加强基本公共服务“普惠于民”,保障财政这一支柱力量到位,广东省财政厅特意成立了相关工作小组,并率先提出与基本公共服务进展相适应的财政体制改革思路。

　　◎引入激励型财政机制

　　不因保护环境牺牲民生

　　省财政要制定相应的转移支付机制,设立专项资金对这些生态区予以补偿或奖励,要鼓励那些为保护必要的生态环境而牺牲不必要GDP的地区。

　　实施基本公共服务均等化,对于各个地方意味着打开“钱袋子”,为公共教育、卫生、交通、就业、生活保障等服务“埋单”。如果说这笔财政支出对于经济相对发达地区尚可支付的话,那么对于不发达地区明显像个瘦子挑重担———不堪重负。

　　在去年一次会议上,韶关、河源、梅州,三个被划为生态发展区的欠发达城市联合发问:我们既然城市定位为“不适宜大规模、高强度工业化和城镇化开发”,那么,对于这些财力相对有限的欠发达地区,能不能针对生态发展区建立一套激励型的转移支付机制?

　　针对疑问,省财政厅厅长刘昆当场答复,考虑到各地发展不平衡,省财政厅拟建立对限制开发区引入生态保护激励型财政机制,“可以研究建立生态环境衡量指标体系作为计算省财政转移支付增长的依据,生态保护得越好,财政转移支付越多,反之,财政转移支付越少。”

　　对此,省委党校教授林子英告诉记者,针对不同地区情况不同及发展各异,国家推行主体功能区,广东根据实际情况划定了四大不同区域。“像河源、梅州这种生态保护区应该得到大力保护,它们减少或禁止工业的准入,付出很大代价,省内一定要协调。省财政要制定相应的转移支付机制,设立专项资金对这些生态区予以补偿或奖励,要鼓励那些为保护必要的生态环境而牺牲不必要GDP的地区。”

　　刘昆表示,基本公共服务均等化某种程度上必须以财力的均等化为基础,必须在财政体制上予以配套,首先要做好的是不能让生态保护区因为承担生态发展任务,影响其提供基本公共服务的水平。据了解,目前我省已经出台了生态保护激励型财政机制转移支付的有关政策。

　　郑梓桢还表示,除了生态方面,像其它很多如双转移、工业园区扶持资金等,各方面都应该建立相应的激励型财政机制,在全省统筹兼顾的战略安排下,“钱才能投到民生最需要的地方”。“这种激励型机制从财政上来说是一种很好的创新”。

　　据了解,基本公共服务作为一种“底线均等”的根本要求,要求各地对于基本民生都有相应的财政投入。在欠发达地区财力不大和实施主体功能区划的情况下,采取省级财政统一协调或以“先富带后富”的方式就显得不可或缺。

　　◎“一只大手”无法统管所有财政分配

　　财政转移支付机制“纵”“横”结合

　　仅仅依靠全省统筹财政,依靠省级财政“一只大手”无法统管所有财政分配,财政向基本公共服务的投入还需要建立新的转移支付机制。

　　正如每个人的步伐大小不一,广东各地发展程度也不尽相同。珠三角地区在改革开放中先行一步,充分利用有利的地缘、政策优势,敢为人先,艰苦创业,率先步入发达地区行列,在经济上“先富”起来。

　　比珠三角地区步伐小一些的,是广东的东西两翼和粤北山区,这些地区面积与人口占全省比例超过80%,但整体经济实力还显得单薄,GDP总值在全省所占份额仅为两成左右。

　　一些地区走得快,一些地区走得慢,如何确保它们之间公共服务均等化?“先富帮后富”、“先进带后进”,这是广东根据地区发展不平衡得出的宝贵经验。

　　由于地区发展的不平衡,在《规划纲要》中,广东针对不同地区提出不同要求,各市基本公共服务支出占一般预算支出的比重应从目前的22.1%提高到2020年的27.0%。珠江三角洲地区(含广州、深圳、珠海、佛山、东莞、中山、江门市,根据经济发展梯度未含惠州、肇庆市)从2009年的17.7%提高到2020年的21.5%；欠发达地区从2009年的32.4%提高到2020年的35.6%。

　　但有关专家表示,仅仅依靠全省统筹财政,依靠省级财政“一只大手”无法统管所有财政分配,财政向基本公共服务的投入还需要建立新的转移支付机制。以前财政机制基本上都是“纵向”运行,即各县把税收与非税收性收入等收拢后交至市级,市级聚拢后再上交到省级；当需要财政支出时,则由省级划拨至市级、县级,这是典型的纵向分配机制。专家指出,纵向财政的优点是财政控制性强、便于财力集中,弱点则是层层把关、效率相对低下。

　　因而专家指出,在实行基本公共服务均等化过程中,有必要探索建立横向转移支付机制,实现“纵”“横”结合。专家表示,财政横向转移支付机制的优点在于:由于财政在不同地区之间进行直接转移,资金来源于财力富裕地区,这样可以大大减轻省级财政的压力；此外,横向转移支付的透明度高,转移支付的数量、来源、去向、谁转出、谁受益都非常清楚明了,并且减少中间环节,资金使用效率得以提高。

　　对于横向转移机制,刘尚希称其为“具有中国特色的支付机制”,他表示,在汶川大地震中,广东省就对口支援四川省汶川县和甘肃省部分重灾区。广东省内也不乏其例,河源在发展过程中就曾“受惠于”深圳的鼎力支持。2008年6月,河源传出好消息:与其对口帮扶的深圳市,给予河源财政帮扶资金5750万元,全力支持河源环保型工业建设与发展。除财政上的帮扶,深圳还就产业转移、劳动力转移给予河源以指导。

　　林子英告诉记者,要真正保障基本公共服务,既需要全省财政的统筹,也要各市财政理念的提升,“既强调省级财政的统筹战略,也依赖各市的合作力量”。

　　◎助基本公共服务财政到位

　　“省管县”是大趋势

　　在基本公共服务均等化过程中,需要的是直接高效的财政机制。以前的财政机制层层把关、层层束缚,特别是环节众多导致许多地区出现公共设施建设不到位,贪污腐败现象严重等情况。

　　“‘省管县’今后肯定会是一大趋势。”林子英利落爽快地告诉本报记者。

　　去年2月1日,中共中央、国务院发布了中央一号文件,明确提出要推进省直接管理县(市)财政体制改革,鼓励有条件的省份率先减少行政层次,依法探索省直接管理县(市)的体制。

　　伴随着《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》出台,广东“先行先试”在“省管县”也体现出来。《纲要》指出,广东可以在珠三角地区先行先试,选择有条件的地方合理调整行政区划结构,试行省直管县体制。

　　林子英表示,在基本公共服务均等化过程中,需要的是直接高效的财政机制。以前的财政机制层层把关、层层束缚,特别是环节众多导致许多地区出现办事效率低下,公共设施建设不到位,贪污腐败现象严重等情况。

　　郑梓桢也持相同的观点,他表示,“省管县”对于基本公共服务的作用是直接而有效的,因为从财政环节上来看,省级财政直接到县,减少了中间环节,这样能让基本公共服务建设资金一步到位；同时,通过“省管县”的体制,省委、省政府也能“一手”接触到基层公共服务建设情况,这样有利于全省财政的统筹兼顾和基本公共服务经费的真正落实。

　　刘昆表示,今后一段时期,广东省将逐步推进“省管县”财政管理方式改革,使财政管理层级从目前的省、市、县、镇四级转向省、市和县(市)两级。

　　在“省管县”的试验田中,顺德无疑是广东最早的“试验田”。早在1992年,顺德就是广东省综合配套改革试验市,由时任省委书记的谢非直接挂点联系。2003年,顺德和南海、高明、三水正式并入佛山撤市建区,然而,撤市设区后的顺德上升势头明显放缓。

　　国家行政学院教授竹立家认为,顺德近几年发展速度放缓,根本原因在于其行政管理权限受到限制,导致其对经济社会和文化发展的支持力度,以及对城市发展的支持力度受到了限制。

　　在广东一次发展论坛上,一个民意调查吸引了民众的眼光,论坛就“是否同意顺德成为广东省单列市”做了调查,共有35877人参与投票,其中33979人同意,占总数的94.5%,1353人反对,625人认为应维持现状。

　　去年8月21日,广东省委、省政府正式批复同意佛山市顺德区继续开展综合改革试验工作,在其他所有经济、社会、文化等方面的事务,赋予顺德区行使地级市管理权限。这对于顺德而言,不啻是又一次“扩权”与经济腾飞的信号。

　　林子英告诉记者,自上世纪80年代以来,对于基本公共服务均等化,市一级政府在财政及配套建设上起到的作用相对有限,因此,“省管县”将是全国发展的一大趋势。但她同时表示,推行“省管县”将是一个长期而复杂的过程,广东有100多个县区,如果只是简单地把所有的县收拢过来,“人多手杂”,到时对于基本公共服务效果可能适得其反。

　　释疑

人口迁移:是包袱还是推动器?

　　据悉,目前广东流动人口数量达3000万人,来自全国各地的外来工在广东随处可见,他们或许只是工厂里的一名普通技工,或许只是超市里的一名导购员,或者只是物流行业里的中间介绍商……因此,在广东的人口成分中,流动人口成为一个不可忽视的因子。

　　据了解,按一般的划分标准,广义上的流动人口包括省内的流动人口及省外的外来人口。广东既拥有大量本省内流动人员,同时,来自外省的人员流动也占了相当的比例。

　　在实施基本公共服务均等化过程中,流动人口,特别是外来人口应该置于一种什么样的位置?这成为业内各界讨论的焦点。一种偏激的观点认为,外来人口虽为广东做出贡献,但也占用了广东的公共服务资源,比如教育、医疗、交通等等,从而为广东公共服务建设添了“包袱”,降低了广东本省人口的福利,减少了当地居民的可用资源。

　　对此,郑梓桢表示,这种说法错误得离谱,人口迁移对于广东的经济发展起到十分重要的作用,尽管流动人口也给广东带来一些问题,但这些问题对于广东经济发展来说无疑是“芝麻与西瓜”的关系。对于社会人口的流动,广东应建立一套相应的人口流动机制,从而为广东经济发展带来更大的贡献。

　　林子英认为,要认识流动人口在基本公共服务均等化中的地位,必须从迁移人口在广东发展中的作用说起。林子英告诉本报记者,人口迁移是市场化必然产生的结果,“我们不能只把人口迁移看成是包袱”。人,作为生产要素中的主体,在经济发展进程中发挥着重要作用,广东经济实力之所以能占据全国十分之一强,这与外来人口的贡献是密不可分的。

　　根据有关数据统计,改革开放30多年来,广东经济以年均13.8%的速度增长,综合经济实力跃居全国前列,GDP占全国1/8,税收占1/7,外贸出口占1/3,累计吸收外资占1/4,经济总量超过3万亿元,相继赶超了亚洲“四小龙”中的新加坡、香港、台湾等地区,成为中国第一经济大省。

　　目前,纲要中明确指出,广东要“通过实施人口迁移,将流动人口纳入基本公共服务均等化范围,促进人口由农村向城市转移,由欠发达地区向珠江三角洲地区迁移”。

　　■中山样本

　　入户积分制为流动人口敞开“大门”

　　长期以来,对于流动人口而言,“入户难”成为制约进城农民工城市化的主要瓶颈。然而,中山市率先走出一条与众不同之路———入户积分制,从而为流动人口进入中山敞开了“大门”。

　　所谓积分制,即中山按照社会经济发展需要,以积分排名的方式为外来流动人员安排一定数量的入户指标,达到一定分数的流动人员可以享受与本地居民一样的公共服务,包括教育、医疗等等。

　　据了解,目前中山市拥有流动人员约120万人,约占全市总人口的45.7%。从2007年开始,中山就按照先局部后整体、先试点后推开的方针,先后在小榄镇、火炬开发区、东升镇三个镇区开展流动人员子女凭积分入读公办学校试点,引起积极反响。

　　在试点获得良好效果的情况下,目前中山将积分制向全市“全面铺开”。目前,中山市已有1/3流动人员进入积分制管理,4781名流动人员子女通过积分入读公办中小学,其中去年就有3000多名。

　　中山市副市长谭培安表示,中山面临越来越多流动人员的入户渴求,在现行户籍管理相对滞后的情况下,中山将基本公共服务由常住人口向流动人口延伸,让改革发展成果惠及全体城乡建设者。

　　刘尚希表示,基本公共服务向流动人口延伸是经济发展的必然结果,反过来看,不实行“普惠于民”的服务均等也会让经济发展退步,近年来,广东各地出现“民工荒”便是各地忽视流动人口社会福利的表现。

　　曾经直接参与中山市“积分制”相关工作的郑梓桢表示,积分制创造了一种公平公正的入籍局面,它能“引导外来人口有序地入籍,引导外来人口有序地移动,引导外来人口在迁入这一城市后有序地生活和工作”。

　　郑梓桢告诉记者,中山的积分制还与上海的打分制有着本质的区别,上海不是针对所有的人群,它只针对人才才允许申请,而中山则是允许所有的群体、阶层,只要努力,就都享受这个城市的所有福利。

　　采访接近尾声时,郑梓桢表示,广东有很多外来人口,受财力的限制,基本公共服务均等化对所有外来人口不可能一步到位,但“除了本省人口外,要尽量惠及外省人口”,这样才能体现基本公共服务的真正涵义。

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事业单位新进人员实行公开招聘

　　今年1月1日起,广东省6万多个事业单位新进人员实行公开招聘,这标志着我省事业单位人事制度改革开始全面推进。

　　《规划纲要》提出,广东要进一步推进事业单位改革,创新公共服务体制,使事业单位成为公共服务供给的主体,降低提供基本公共服务的成本。

　　此外,还要对事业单位实施分类改革,调整事业单位经费供给方式。推进事业单位所有权与管理权的分离。

　　早在2006年,广东就被划为全国事业单位改革五个试点之一,正式开始了事业单位改革的探索；2008年,广东被列为事业单位养老保险改革试点；今年伊始,广东省6万多个事业单位新进人员实行公开招聘,事业单位人事制度改革进入新的阶段。

基本公共服务也要“无形之手”

　　作为顺德“现代社工制度”的试点单位,顺德容桂以建立现代社工队伍、创建现代社工制度作为切入点,首次提出目前由慈善组织和政府出资,购买社工组织服务。今年1月,容桂街道首批招聘的6名社工正式上岗,起薪超过3000元。

　　《规划纲要》提出:要在坚持公益事业发展由政府主导的原则下,探索基本公共服务多样化供给形式,建立基本公共服务供给的市场机制。同时,放宽基本公共服务投资的准入限制,通过招标采购、合约出租、特许经营、政府参股等形式,将原由政府承担的部分公共职能交由市场主体行使。

　　有关专家指出,基本公共服务作为一项社会“公共产品”,在能够交给市场的情况下,不妨把它交给市场,让“无形之手”实现最优的公共服务资源配置。

考核评价“指挥棒”开始转变

　　广东绩效考评机制的改革一直处于不断完善之中。随着主体功能区规划的提出,广东以“GDP”为导向的考核评价“指挥棒”发生重大转变,这意味着对划入生态发展区域的29个县而言,今后的评价指标不再看经济硬增长,而是看有没有农业发展优先和生态保护优先。

　　《规划纲要》中提出,要通过建立以基本公共服务为重要导向的政府绩效考评体系,将基本公共服务均等化纳入政绩考核体系,建立激励约束兼顾、以基本公共服务为导向的政府绩效考评体系。同时,引入外部考评机制,形成多元化考评主体。

　　有关专家指出,以前在“唯GDP论”的发展模式下,很多地区牺牲了环保与生态,最后得不偿失。目前而言,调整政府考核评价机制,有利于地方转变经济发展模式,从而实现经济“绿色”增长。