基本公共服务均等化:挑战与对策

　　话题缘起前不久,全国第一个基本公共服务均等化规划纲要《广东省基本公共服务均等化规划纲要(2009-2020年)》(以下简称《规划纲要》)正式出台,《规划纲要》描绘了到2020年我省公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、生活保障、住房保障、就业保障和医疗保障八大方面公共服务的蓝图,明确制定了推进基本公共服务均等化的目标与实施路径。《规划纲要》出台无疑意义非凡,而要实现这一宏伟蓝图,财力保障是最根本的问题,此外还须推进行政管理体制、财政管理体制和社会治理方式等一系列改革。我们特约专家就推进基本公共服务均等化的上述关键问题谈看法。

基本公共服务均等化要解决的关键问题

　　□郑梓桢邓智平

　　《广东省基本公共服务均等化规划纲要(2009-2020年)》的出台,让老百姓对未来生活充满期待。同时,也有不少人为之担忧,基本公共服务均等化,谈何容易?换个角度看,这种担忧恰好就是广东实施《规划纲要》、推进基本公共服务均等化面临的挑战,也是我们必须解决的关键问题。

　　财力保障:以均衡收支差异为主要模式促进地区间财力的均等化区

　　根据测算,2009年至2020年的12年间,全省共需投入基本公共服务领域的财政资金24812亿元,年均增长15.4%,年均新增投入292亿元。如此大规模的财政投入,将极大地考验广东全省各级财政。如果说全省财力的总量还可以实现这个“跳一跳可以摸到的目标”的话；那么,区域间财力的不平衡才是广东推进基本公共服务均等化的真正考验。众所周知,区域发展不平衡是广东的重要省情。不同地区之间、城乡之间财政实力的不平衡,将直接影响到基本公共服务均等化目标的实现。

　　促进地区间财力的均等化首先要选择合适的均等化模式。一般来说,财力均等化主要有均衡收入能力、均衡支出能力、均衡收支差异三种模式。就当前广东来说,财政在基本公共服务均等化中的策略选择应以均衡收支差异为主,即借鉴民政部门对低保户收入补差的办法,省级财政根据各地区经济社会发展水平差异、财政收入的不同、基本公共服务供给的实际困难等因素综合考虑,对难以达到“底线均等”(全省基本公共服务标准)的地区实行补差,从而弥补其收支缺口。具体操作上,可根据基本公共服务两大类八项内容,设立公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障等八个省级财政专项资金,分别对这八个方面基本公共服务难以达到全省最低标准的地区进行“补差”。

　　提供方式:政府以“出资人”和“购买者”的角色选择“双高”服务供应商

　　虽然基本公共服务是纯公共产品,必须由政府财政为其“埋单”；但是,这并不意味着政府必须直接生产基本公共服务。广东推进基本公共服务均等化必须选择一种“好”的基本公共服务提供方式。这个“好”包括两层意思:一层意思是从投入产出比来看,要选择效率较高的生产者；另一层意思是要选择群众满意度较高的生产者。为此,必须加快推进现有事业单位改革,调整事业单位经费供给方式,变“以钱养人、养机构”为“以钱养事”,采取政府购买服务、合同委托、服务承包等多种方式支持事业单位发展,使事业单位成为公共服务供给的主体。同时,要促进基本公共服务提供主体的多元化,建立基本公共服务多元化供给机制。这样,政府公共财政就可以通过扮演“出资人”和“购买者”的角色,在多个基本公共服务提供主体之间选择生产效率高和群众满意度高的“双高”服务供应商。

　　服务对象:全体社会成员

　　基本公共服务均等化的对象是全体社会成员,广东作为人口迁移流动大省,占常住人口近1/3的流动人口应该作为社会一员共享社会发展和进步的成果。《规划纲要》也明确提出,要通过实施人口迁移,将流动人口纳入基本公共服务均等化范围,促进人口由农村向城市转移,由欠发达地区向珠江三角洲地区迁移,不断缩小城乡间、区域间基本公共服务差距。不过,这里所说的人口迁移更多的是指户籍所在地在广东省内的人口迁移。对于省外流动人口,要从根本上实现其基本公共服务均等化,还需要在国家层面作出统筹安排。最近国务院出台的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》,规定参保城镇企业职工基本养老保险可跨省转移,就开了一个好头。

　　作者分别系广东省政协委员、省社科院研究员和省社科院助理研究员

深化财政体制改革:均等化的制度保障

　　□缪国亮

　　广东各地之间的基本公共服务不均等,主要原因是由于经济发展不平衡造成各地政府财力不均等。因此,通过财政体制改革,使各地政府都具有提供基本公共服务的财力,是实现基本公共服务均等化的重要举措。

　　一是推进省直管县财政管理体制改革。分税制改革之后,广东省实行了“省管市、市管县”的财政管理体制。在这种财政体制下,欠发达地区的市由于自身经济实力弱,难以对其管辖的县给予支持,有的市甚至过多地把县的资源集中到市,或过多地把省财政的转移支付资金截留在市,不利于县域经济的发展,并造成县政府财力困难,基本公共服务难以保证。因此需要进行省直管县财政管理体制改革,在政府间收支划分、转移支付、预决算、资金往来、年终决算等方面,省财政与市、县财政直接联系,开展相关业务工作。省直管县财政管理体制改革的一个重要内容是收支划分,这也是完善分税制的改革。要把省和市、市和县划分收支改为省直接和市、县划分收支。收入划分要科学合理,既要保证省级政府掌握必要的调控财力,又要保证一般的市、县政府具有足够的财力提供基本公共服务。

　　二是改革转移支付制度。为了在制度上保证省财政的转移支付真正落到欠发达的县,要把省对市、市对县的转移支付改为省直接对市、县的转移支付。要设计科学合理的转移支付计算公式,规范转移支付,从制度上杜绝依靠拉关系要钱的不正之风。转移支付要处理好平等和效率的关系,对部分转移支付资金实行竞争性分配,把有限的财政资金配置到效率高的地方和项目上。对于财政资金竞争性分配,需要研究采取怎样的具体做法才是科学合理的,并对这些做法所产生的全部成本和全部收益进行对比分析,以此提高分配效率。

　　三是完善预算审批和预算监督制度。当前在不少地方存在着这样的状况:一方面基本公共服务领域缺乏财政资金,另一方面行政支出却浪费严重。因此,政府要在安排预算时让投入基本公共服务的财政资金增长率高于其他财政资金增长率；同时,要采取有力措施遏制行政支出的挥霍浪费,把节省下来的资金投到基本公共服务上。从根本上解决行政支出浪费问题不能依靠发文件,只能依靠制度改革。其有效的措施就是完善预算审批和预算监督制度。政府提交人大审批的预算应该编制详细,人大审查和批准预算的时间应该安排充足,部门预算的批准应该逐个进行。应该总结和推广广州市公开预算的做法,逐步有序地实行预算公开,让政府预算成为人人监督的“阳光预算”。

　　四是建立财政资金绩效评价制度。建立财政资金绩效评价制度,对投入基本公共服务的财政资金进行事前绩效审核、事中绩效督察、事后绩效评价和绩效问责,会为政府有效率地运用财政资金提供制度保证。

　　作者系中共广东省委党校经济学部教授

完善均等化的绩效考评机制

　　□段华明

　　推进基本公共服务均等化,旨在深入贯彻落实科学发展观,构建党领导全体人民共同建设、共同享有的社会主义和谐社会,实现全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会。实现基本公共服务均等化具体操作中应当关注几个问题。

　　关注小事情大战略的问题。基本公共服务是保护个人最基本的生存权和发展权所必需提供的公共服务,是一定阶段公共服务应该覆盖的最小范围和边界。基本公共服务均等化是指在基本公共服务领域尽可能使居民享有同样的权利,享受水平大致相当的基本公共服务。《规划纲要》的基本公共服务范围分为两大类八项内容,都是柴米油盐、衣食住行、生老病死等民生“小事”,基本公共服务均等化的中心问题,不再是笼统的广大人民根本利益,而是人民群众切实的经济、政治、文化和社会利益,表现为看得见、摸得着、用得上的现实利益。然而小的事情却影响大的战略布局。

　　关注小措施大变化的问题。广东省以“十项民心工程”为载体,全面推进全民安居、农民减负、权益保护、全民安康、治污保洁、农村饮水、城乡防灾减灾等。广州市“惠民66条”,涵盖了“三农”、就业、教育、社会保障、医疗卫生、公共安全、住房保障、城市交通、人居环境、文化体育和政务服务水平等11个方面66件实事。2008年广州市又有了“补充17条”,主要从各类社会保险保障体系入手,切实改善民生。这些小措施带来了大的变化。在制定政策和实施行为时,需要防止两种弊端:第一,只是从经济成本维度来衡量基本公共服务均等化的实现,将直接关系民生的公共卫生、教育、住房等社会事业完全商品化；第二,使基本公共服务均等化的目标对政府行为失去硬性约束力,成为“有钱就办,没钱就算”的可有可无的软指标,成为政府“不出乱子不管,出了乱子才管”的消极被动行为。这些弊端直接导致当前民生领域服务的缺失,造成贫富差距、城乡差距、地区差距不断拉大的社会后果。这方面需要完善基本公共服务均等化绩效考评机制,着重考察实践基本公共服务均等化中的各种制约因素,将出发点放在探寻制约基本公共服务均等化的根源性症结,对各种僵化的旧体制尤其是公共财政体制,逐步进行改进。

　　关注小苗头大趋势的问题。推进基本公共服务均等化的实现机制,要放在普遍联系中去看,放在系统中去看,放在大格局中去看,动态地来把握。在这方面尤其要注意那些看起来是个小的苗头,但是一旦发展起来就会成为一个大的趋势的问题,尤其要关注那些小概率、大危机的情况。要善于发现问题和解决问题,畅通群众表达利益诉求的渠道,把握群众的喜怒哀乐,关心群众的安危冷暖。一些干部没有问题意识,不善于发现苗头,眼睛看不到趋势,头脑没有分析,手里没有措施,以至于小事闹成了大事件。

　　作者系中共广东省委党校现代化战略研究所所长、教授