关于印发《广东省县级财政国库管理制度改革实施意见》的通知

各市、县（区）、自治县财政局，中国人民银行广东省内各中心支行：

    按照国务院、省政府关于争取在“十五”期间全面推行财政国库管理制度改革的有关精神，为进一步深化我省财政国库改革，确保我省县级改革按照规范化、制度化的发展方向推进，省财政厅、中国人民银行广州分行联合制定了《广东省县级财政国库管理制度改革实施意见》，现印发给你们，请遵照执行。

 

广东省财政厅  中国人民银行广州分行
二〇〇五年七月二十一日           

 

    根据国务院批准的《财政国库管理制度改革方案》和省委、省政府关于积极推进财政国库管理制度改革的有关精神，为确保我省县级改革按照规范化、制度化的发展方向推进，结合县级实际情况，现就县级财政国库管理制度改革提出如下意见：

    一、改革的必要性

    长期以来我国的财政资金缴拨方式，是以多重、分散设置资金账户为基础的分级分散收付。与当今国际上市场经济发达国家通行做法相比较，这种资金运作方式越来越不适应社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，存在着许多弊端：一是多重、分散开设账户，导致在途资金多、闲置在预算单位资金量大，不利于实施有效管理和提高资金效益；二是财政资金收入和拨付环节多，财政收支信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行分析和宏观调控提供可靠依据；三是财政资金使用缺乏事前监督，截留、挤占、挪用等问题比较突出。因此，必须从根本上、制度上对传统体制下的资金缴拨方式进行改革。

    二、改革的指导思想和原则要求

    县级财政国库管理制度改革的指导思想是：按照公共财政的发展要求，结合各地实际情况，建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，进一步规范政府收支行为和加强财政监督，提高资金使用效益，更好地发挥财政宏观调控作用。

    根据上述指导思想，县级财政国库管理制度改革应遵循以下基本原则：一是有利于规范操作原则。在不改变预算单位资金使用权限前提下，合理确定相关部门的管理职责,使所有财政性资金都按规定程序在国库单一账户体系内规范运作。二是有效管理监督原则。在不改变预算单位预算执行主体和会计核算主体权限前提下,使收入缴库和支出拨付的整个过程都处于有效的管理监督之下，增强财政收支活动透明度。三是方便单位用款原则。通过改变现行财政性资金缴拨方式，减少资金拨付环节,使预算单位用款更加及时和便利。四是总体规划、分步实施原则。按照财政部、中国人民银行设计的总体方案，结合县级实际情况，先试点、后推广，积极稳妥，循序渐进，逐步实现改革目标。

    各地在推进改革过程中，要按照中央和省的要求，坚持正确的改革方向，制定科学合理的工作规划，明确阶段性实施目标，实事求是，扎实推进，争取用三年的时间全面推行国库集中支付制度改革。2005年，条件成熟、准备充分的县（市）、区应积极开始试点；2006年，珠江三角洲和经济比较发达的县（市）、区要全面推行改革试点，其他县区要积极创造条件尽快开展试点；2007年，全省所有县（市）、区都要在本级预算单位全面实施国库集中支付制度，基本建立起操作规范、运行良好的现代财政国库管理制度体系。

    三、改革的主要内容

    县级财政国库管理制度改革的主要内容：一是建立国库单一账户体系，使所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理；二是收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系集中支付到商品和劳务供应者或最终收款单位。

    （一）建立国库单一账户体系。县级国库单一账户体系主要包括国库单一账户（即国库存款账户）、财政零余额账户、预算单位零余额账户、预算外财政专户和特设专户五大类账户。该五类账户均由财政部门统一开设，用于实现国库集中支付、资金管理和清算。实施改革后，所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理。

    （二）规范收入收缴方式和程序。为适应财政国库管理制度的改革要求，将财政收入的收缴分为直接缴库和集中汇缴两种方式。直接缴库的税收收入和其他收入，由纳税人或缴款人通过开户银行将税款缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。小额零散税收和其他收入中的现金缴款，由征收机关或缴款人汇总缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。县级财政部门推行非税收入收缴管理制度改革，应坚持票款相分离原则，按照中央和省的统一部署和要求进行。

    （三）规范支出拨付方式和程序。根据不同支出类型，县级国库集中支付资金分别实行财政直接支付和财政授权支付两种方式。在具体操作上，财政直接支付方式又可分为：一是通过在代理银行开设的财政零余额账户实现直接支付；二是通过国库单一账户或财政专户直接将款项支付到最终收款人。

    为确保财政资金安全，县级国库集中支付应尽量以财政直接支付方式为主，如对统发工资支出、政府采购支出和其他大额项目支出，通过财政零余额账户或国库单一账户（或财政专户）实行财政直接支付。对预算单位小额零星支出（包括现金支出），确需通过预算单位零余额账户支付的，则实行财政授权支付方式。为提高财政授权支付效率和简化手续，各地可参照省财政厅《转发财政部关于中央预算单位财政授权支付业务的补充通知》（粤财库〔2005〕15号）有关规定，在办理财政授权支付业务时，直接使用新版银行票据和结算凭证作为财政授权支付指令，代替《财政授权支付凭证》，实行“两票合一”。

    在支付程序上，为提高资金使用效益，强化预算约束，通过编制资金分月用款计划，实现以预算指标控制用款计划、以用款计划控制资金支付，有效促进预算单位用款的计划性、规范性和科学性。

    （四）实行代理银行资金清算办法。为提高资金拨付效率，方便单位用款，对通过零余额账户国库集中支付的资金，实行由代理银行在财政部门批准的用款额度内预先通过零余额账户支付，再由代理银行按照有关规定和清算时间要求，向国库单一账户或财政专户进行资金清算。

     四、改革的配套措施

    （一）建立财政国库支付执行机构。实行国库集中支付制度改革后，财政部门面对的支付业务量将成几何级数增加，资金支付和会计核算更加明细，资金拨付全过程的监控要求更加严格。因此，财政部门必须设立专门的国库支付执行机构，具体办理资金支付、会计核算、监督检查等业务。国库支付执行机构应依照财政部门干部管理办法，在人员配置上要把好人员素质的“入门关”，确保财政资金支付安全。

    考虑到县级预算单位级次较少，资金规模不大，人员编制紧张等情况，县级财政国库支付执行机构在具体业务和管理上，应遵循财政国库“一盘棋”，即国库支付执行机构可与财政局国库股（科）实行合署办公，统筹资源，合理确定和简化工作流程，提高工作效率。

    （二）规范银行账户管理。按照财政国库管理与改革的要求，财政部门和预算单位需要对现行多头、分散设置财政性资金银行账户进行清理，逐步建立新型的国库单一账户体系。一是对财政部门内部各类财政性资金账户进行清理撤并，统一归口财政国库部门管理，实现财政性资金统一管理、统一调度、分账核算，实现财政部门“一本账”统管。二是对预算单位银行账户进行清理和规范，严格银行账户管理。

    （三）建立国库集中支付管理信息系统。为保证国库集中支付制度的有效运行，需要建立设计先进、操作性强的国库集中支付管理信息系统，作为国库改革的技术支撑。县级国库集中支付系统必须结合县级的实际，系统建设应考虑简易性、灵活性、安全性和实用性。按照“金财工程”和国库改革总体规划要求，县级国库集中支付系统由省财政厅统一组织开发，无偿配备各地使用。在统一软件系统投入使用前，各地要按照国库改革的总体部署和要求，积极开展改革试点，先易后难，分步实施，不得以软件系统为由影响改革进程。

    （四）抓好改革宣传，在党委政府领导下各职能部门和预算单位共同推进改革。财政国库管理制度改革涉及到传统理财观念和管理方式的转变，部门利益的调整，甚至将触及一些深层次矛盾，改革的难度和阻力将会很大。但是，财政国库管理制度改革是中央和省委、省政府作出的决定，是对政府收支行为的规范，各级党委政府应加强领导，财政部门要积极组织落实，各有关部门和预算单位应予以支持配合。在把握改革精神和正确方向的前提下，必须以正确舆论宣传为先导，广泛宣传改革的必要性和重大意义。财政部门一是要积极主动向党委、政府汇报，取得党政领导的重视和支持，及时帮助解决改革中遇到的重大问题，这是改革能否顺利进行的关键所在；二是要把国库集中支付改革作为从源头预防和治理腐败的重要措施，争取纪检监察部门的支持和配合，共同推动改革；三是要通过宣传和正确引导，加强服务，取得单位的协调配合，积极参与改革。

    （五）加强改革业务培训。财政国库管理制度改革是一项制度性的创新，是一项新生事物，改革的政策性和技术性要求很强、内容很丰富。各地要把培训作为一项十分重要的工作来抓，通过加强业务培训，促使财政部门、预算单位全面了解改革的大背景、改革的必要性和改革的主要内容，以及熟练掌握改革的具体操作流程。

    （六）建立健全监督制约机制。实行国库集中支付制度，财政资金将通过国库单一账户体系直接支付到商品或劳务供应商手上。因此，财政部门和预算单位必须加强风险防范意识，要严格审核用款申请和收款人账户信息的真实性和准确性，通过建立健全监督制约机制，防范国库集中支付潜在风险。  

    五、需要说明的若干问题

    县级国库集中支付制度改革原则上必须按照《财政国库管理制度改革方案》的总体要求推进。考虑到我省县级情况差异较大和改革正处于起步阶段，相关管理体制尚不配套，以及与改革有关的法律法规建设还不完全到位，各地在改革具体操作上可以结合本地实际情况，在保证资金安全、规范、高效的前提下，因地制宜采取灵活高效的操作方式。

    （一）关于改革试点工作实施问题。

    县级国库集中支付改革试点工作的实施，既要积极稳妥、循序渐进，又要开拓创新、与时俱进，敢于实践。改革方案的设计和制度建设，既要符合中央和省的要求，又要切合本地实际。一要注意把握好正确的指导思想和坚持“三权不变”原则，即不改变预算单位资金使用权、预算执行主体和会计核算主体权限，有效调动单位参与改革的积极性；二要注意学习先进经验与本地实际相结合，改革方案具有较强的可操作性，能及时为广大财政财务人员所掌握；三是国库集中支付应以财政直接支付方式为主，同时要简化用款计划审批手续，保证资金支付安全、便捷；四是改革方案的出台要报请本级政府批转，并上报地市级财政部门备案。

    地市级财政部门要积极引导和从多方面帮助县级改革，及时提出切实可行的指导性意见。省将对各地的改革开展情况进行督导。

    （二）关于资金清算问题。

    在改革试点中，必需要求代理银行保证预算单位在正常工作时间内资金的及时支付。对于代理银行在清算时间之外支付造成垫付利息支出等问题，可考虑采取以下补充办法：一是由财政部门报经本级政府同意，明确从财政存款利息收入中优先安排支付代理银行有关利息、费用支出和其他财政国库改革经费。二是研究采取一些过渡性补偿措施，如财政部门在代理银行开设备付金账户，每天保持一定的金额，对代理银行当日垫付而来不及清算的资金，先从备付金账户清算，次日再从人行国库单一账户将资金归垫回备付金账户。三是为规范预算单位银行账户管理，可统一要求预算单位经批准保留的基本存款账户和预算单位零余额账户开设在同一家代理银行。

    各地可结合本地实际情况，比照《广东省省级单位国库集中支付代理银行垫付资金计息管理暂行办法》（粤财库〔2005〕7号），相应制定代理银行垫付资金计息规定。

    （三）关于网络建设问题。推行国库集中支付制度有赖于信息网络系统为支撑，通过建立财政、预算单位、代理银行之间的电子化网络操作，实现预算单位指标查询、用款计划申请下达、资金支付等整个过程的信息资源共享，从而方便单位用款，提高资金支付执行效率。有条件的县可以建立较完善的网络信息系统。但对一些县域不大、财政资金规模小、预算单位人员素质和信息化管理水平参差不齐以及财政授权支付业务量小的县，财政部门可研究探索设置办公服务窗口，集中办理预算单位的国库集中支付业务，简化网络系统建设，减少改革成本。

    （四）关于预算外资金集中支付问题。对于预算外资金，各地可比照预算资金实行国库集中支付。考虑到目前人民银行国库部门信息系统方面的条件限制，预算外资金通过代理银行实行集中支付后，在资金清算方面，代理银行可按照有关规定与经财政部门确定的具备预算外资金清算资格的商业银行进行清算。