问答：解读《关于有效发挥政府性融资担保基金作用切实支持小微企业和“三农”发展的指导意见》

点击查看文件：国务院办公厅关于有效发挥政府性融资担保基金作用切实支持小微企业和“三农”发展的指导意见

近日，国务院办公厅印发《关于有效发挥政府性融资担保基金作用切实支持小微企业和“三农”发展的指导意见》（国办发〔2019〕6号，以下简称《指导意见》）。这是党中央、国务院缓解民营企业和小微企业融资难融资贵问题的一项重要举措。

《指导意见》出台的背景和意义是什么？

党中央、国务院高度重视民营企业和小微企业金融服务工作。为进一步健全完善政府性融资担保体系，更好地为小微企业融资提供增信，2018年，由财政部出资并联合有关金融机构设立了国家融资担保基金，主要通过分险、注资等方式与近年来各地财政部门设立的融资担保基金和省级再担保公司开展合作，以增强地方政府性融资担保机构业务拓展能力和抗风险能力。 

2018年4月国务院批准设立国家融资担保基金以来，财政部会同有关方面加快推进基金组建工作。基金已于2018年7月完成工商注册，注册资本661亿元，首期出资166亿元已全部到位，并于2018年9月正式运营。目前，基金再担保业务合作取得积极进展，引导放大作用初步显现。

为有效发挥国家和地方融资担保基金的政策功能作用，引导各级政府性融资担保机构更好支持小微企业和“三农”发展，财政部会同发展改革委、工业和信息化部、农业农村部、人民银行、银保监会共同起草了《指导意见》，并报经国务院常务会议审议通过。 

《指导意见》的出台，是立足财政职能助推金融机构解决中小企业融资困境的体现，有助于引导各级政府性融资担保机构回归担保主业、降低费率水平、加大支小支农担保供给，带动更多金融资源更好服务小微企业、“三农”和创业创新，对于提振民营和小微企业信心，做好当前的“六稳”工作具有积极意义。 

为推动政府性融资担保机构规范业务运作、发挥增信作用，《指导意见》提出了哪些新的要求？

《指导意见》坚持问题导向，针对当前我国融资担保行业存在的偏离担保主业、聚焦支小支农不够、担保费率偏高等问题，以规范国家和地方融资担保基金运作为切入点，明确政府性融资担保机构应当坚持准公共定位，弥补市场不足，为缺信息、缺信用的小微企业和“三农”主体提供增信，着力解决其融资难、融资贵甚至融不到资的问题。主要包括： 

一是回归担保主业。明确政府性融资担保机构业务运作的“四个不得”，即不得偏离主业盲目扩大业务范围,不得为政府债券发行提供担保，不得为政府融资平台融资提供增信，不得向非融资担保机构进行股权投资。已开展政府债券发行和政府融资平台融资担保业务的机构，要主动剥离，做好清产核资。 

二是聚焦支小支农。要求政府性融资担保机构严格控制闲置资金运作规模和风险，压缩大中型企业担保业务，逐步将支小支农担保业务占比提高到80%以上，重点支持单户担保金额500万元及以下的小微企业和“三农”主体。 

三是切实降费让利。明确政府性融资担保机构不以营利为目的，在可持续经营前提下，保持较低费率水平。国家融资担保基金再担保业务收费原则上不高于省级担保再担保机构，其中单户担保金额500万元以上的，收费不高于承担风险责任的0.5%，单户担保金额500万元及以下的，收费不高于承担风险责任的0.3%，引导合作机构逐步将平均担保费率降至1%以下，切实降低小微企业和“三农”综合融资成本。  

为加大对政府性融资担保机构支小支农的正向激励，保障其可持续经营，财政部门将给予哪些支持？

当前政府性融资担保机构普遍处于保本微利运行状态，有的甚至出现亏损。《指导意见》要求各级政府性融资担保机构提高支农支小担保业务占比、降低担保费率，有助于缓解小微企业和“三农”融资难、融资贵，但同时也加大了政府性融资担保机构的风险敞口，压缩了利润空间，增加了可持续经营压力。为更好引导政府性融资担保机构支小支农，财政部门主动作为，切实加大正向激励，打出奖补支持、资金补充、风险补偿、绩效考核等一系列政策“组合拳”。 

一是加大奖补支持力度。2018—2020年，中央财政每年安排30亿元，对扩大实体经济领域小微企业融资担保业务规模、降低小微企业融资担保费率等成效明显的地方予以奖补激励。有条件的地方可对单户担保金额500万元及以下、平均担保费率不超过1%的担保业务给予适当担保费补贴。 

二是完善资金补充机制。建立以财政出资为主，金融机构、企业、社团及个人捐资为辅的多元化资金补充机制。中央财政根据国家融资担保基金的业务拓展、担保代偿和绩效考核等情况，适时对其进行资金补充。鼓励地方政府和商业银行适时向符合条件的融资担保机构注资、捐资。 

三是健全风险补偿机制。鼓励有条件的地方探索建立风险补偿机制，对于支小支农担保业务占比较高，在保余额、户数增长较快，代偿率控制在合理区间的融资担保、再担保机构，给予一定比例的代偿补偿。 

四是优化绩效考核导向。研究制定对各级政府性融资担保机构的绩效考核办法，建立考核结果资金补充、风险补偿、薪酬待遇等直接挂钩的激励约束机制。 

同时，用好用足担保代偿损失核销以及担保赔偿准备和未到期责任准备所得税税前扣除等配套扶持政策。 

在加强银担合作方面，《指导意见》明确银行的风险分担比例原则上不低于20%，主要有哪些考虑？  

当前我国融资担保机构普遍具有“小、散、弱”的特点，在与银行的合作中长期处于弱势地位，银担合作门槛高、风险收益不对等，严重制约了融资担保业务的开展，降低了小微企业和“三农”主体金融服务可获得性。国内外实践表明，构建银行与担保机构共同参与的银担合作机制，有助于加强银行与担保机构的风险分担和利益融合，防控逆向选择风险，实现融资担保业务的可持续发展。 

《指导意见》明确，国家融资担保基金和银行的风险分担比例原则上均不低于20%，省级再担保机构的风险分担比例原则上不低于国家融资担保基金，最终原担保机构实际承担的风险比例不超过40%，为各地推进银担合作提供了政策依据。其中，明确银行的风险分担比例原则上不低于20%，主要是为了增强银行主动风险防控意识，共同做好担保贷款风险管理。 

同时，为加快推进银担合作，国家融资担保基金和省级再担保机构将持续加强与全国性、区域性银行的“总对总”合作，进一步夯实合作基础、落实合作条件、降低合作门槛。 

在推动政策传导、落实方面，有哪些具体举措？

为保障政府性融资担保基金的政策目标传导、落实到位，《指导意见》明确要求加强政策协同，形成工作合力。 

一是发挥财税金融政策协同效应。落实差异化监管要求，合理确定担保贷款风险权重，适当提高对担保代偿损失的监管容忍度。优化内部考核激励机制，提高支小支农业务考核权重，降低或取消利润考核要求，落实尽职免责制度，激发银行和担保机构支小支农的内生动力。 

二是加快政府性融资担保体系建设。加快培育省级担保再担保龙头机构，加快发展市、县两级融资担保机构，加强政府性融资担保体系内机构的上下联动和资源共享，逐步统一业务标准、规范业务运作、提升机构能力。 

三是落实主体责任。地方政府要落实对政府性融资担保机构的属地管理责任和出资人职责，推进社会信用体系建设，防控区域金融风险，改善金融发展环境。财政部要会同工业和信息化部、农业农村部、银保监会等部门，统筹协调，对政策执行情况进行督促检查和跟踪分析，重大事项及时向国务院报告。

多方解读

国家融资担保基金总经理  向世文

小微企业、“三农”融资担保业务风险高、收益低、外部效应强，是典型的准公共产品。继43号文（国务院2015年印发的《关于促进融资担保行业加快发展的意见》）明确为小微、“三农”提供的融资担保具有准公共产品属性，要求政府要发挥重要作用之后，《指导意见》进一步强调要坚守政府性融资担保机构的准公共定位，弥补市场不足。政府性融资担保公司要坚持以支小支农微理念引领各项业务发展，专注于服务小微企业、双创主体、新型农业经营主体、农户等资金需求主体，切实做好融资担保服务，努力实现融资担保行业高质量发展。

中国融资担保业协会党委书记、专职副会长  任彦祥

《指导意见》明确各级政府性担保机构支持范围要聚焦小微和“三农”主体，重点支持单户担保金额500万元及以下的主体，逐步压缩大中型企业担保业务，确保支小支农业务占比达到80%以上。各级政府担保基金要做好业务引导，带动合作机构支小支农担保金额的比例，同时切实降低小微企业和“三农”的综合融资成本。这些规定符合我国国情，遵循了小微企业和“三农”融资担保准公共产品属性，明确了各级政府性担保机构的责任担当，是办好融资担保事业的必要条件和重要保障。通过政府性融资担保这只“有形之手”，可以将财政和金融有效结合起来，构建起财政和金融协同支持小微企业和“三农”等实体经济发展的市场化机制，带动更多金融资金投入小微企业和“三农”，使财政资金更好发挥“四两拨千斤”的作用。

安徽省信用担保集团有限公司党委书记、总经理  钱力

《指导意见》要求政府性融资担保机构回归准公共产品属性，聚焦小微企业和“三农”等普惠领域，为小微企业和“三农”等政策性融资担保业务的持续发展提供了坚实的制度保障。有六大亮点：一是聚焦业务政策性定位，二是聚焦政府性融资担保体系建设，三是聚焦业务风险分担，四是聚焦降低企业成本，五是聚焦资本补充和风险补偿，六是聚焦行业规范发展。

北京中小企业信用再担保有限公司董事长 秦恺

第一，《指导意见》再次重申了43号文提出的政府性融资担保的准公共产品定位，要求通过逐步降低担保门槛来有效缓解小微企业、“三农”等普惠领域融资难、融资贵问题，促进大众创业、万众创新。第二，以政府性融资担保与再担保机构当下存在的聚焦小微企业和“三农”不足问题为导向，从规范其业务范围、明确再担保主业功能以及通过再担保机制引导担保机构实现“两个不低于”等多维政策目标出发，力促政府性融资担保与再担保机构回归普惠金融本源。第三，从便利小微企业和“三农”融资角度出发，提出了一系列逐步改进完善要求。第四，为实现便利小微企业和“三农”融资与降费让利政策目标、保持政府性融资担保与再担保机构可持续发展提出了一些政策扶持措施。第五，在完善银担合作机制方面，明确提出了努力的方向。此外，对政府性融资担保体系建设、支小支农工作的监管考核等提出了明确要求。

中国工商银行普惠金融事业部总经理  田哲

《指导意见》将政策性与市场化有机结合，要求发挥国家和地方层面政府性融资担保基金作用，推动政府性融资担保机构发展壮大，引导更多金融资源支持小微企业和“三农”发展。《指导意见》提出要建立政府、金融机构、企业、社会团体和个人广泛参与，出资入股与无偿捐资相结合的多元化资金补充机制，鼓励地方政府、银行机构、各类主体注资、捐资。多元化扩充融资担保机构的补充资金来源，有利于建立健全覆盖全国的、多层次的政府性融资担保体系。

华夏银行普惠金融部总经理  王志伟

针对融资担保行业还存在业务聚焦不够、担保能力不强、银担合作不畅、风险分担补偿机制有待健全等问题，财政部联合工商银行、华夏银行等19家金融机构出资设立了661亿元的国家融资担保基金（以下简称国融），通过分险、注资等方式增强政府性融资担保机构的业务拓展能力和抗风险能力。同时，国务院办公厅在《指导意见》中，专门明确了政府性担保基金的指导思想、基本原则、支持范围、考核激励措施等，引导合作机构进一步降费让利，构建共同参与、合理分险的银担合作机制等，将有助于引导各级政府性融资担保机构回归担保主业、降低费率水平，引导更多金融资源更好地服务小微企业、三农和“双创”，对缓解民营企业、小微企业、三农融资难融资贵，具有重要意义。

首创担保公司党委书记、董事长  黄自权

《指导意见》围绕关键核心问题，从融资担保行业、银行业和政府部门三个方向统筹资源、谋篇布局。对融资担保机构，以再担保业务和注资为依托，提要求、抓统筹，引领担保主业回归、聚焦支小支农领域和提升担保能力。对银行业金融机构，以“总对总”合作和内部考核激励为抓手，定机制、夯基础，理顺强化银担合作关系。对各级有关政府部门，以强化正向激励和实施差异化监管为要求，优配套、重扶持，营造良好的发展环境。《指导意见》出台后，融资担保行业格局和功能定位将进一步厘清；政府性融资担保和再担保体系将不断完善强化；聚焦支小支农的普惠金融事业将持续加快发展。（《中国财政》记者  韩璐）