“PPP+养老”，这些问题值得关注！

　　近日，亚洲开发银行执董会以简化程序批准了公共服务领域PPP促进示范项目Ⅱ（居民养老示范项目）。该项目总投资约2.58亿欧元，其中，亚行提供约1.26亿欧元主权贷款，政府配套资金1.32亿欧元，旨在通过建立养老体系，扩大养老和医疗服务供给，吸引私营部门参与，支持湖北襄阳养老事业发展。相关专家认为，这意味着“PPP+养老”合作模式得到市场进一步认可，PPP模式与社区养老服务结合使用的范围将越来越大。

　　PPP模式与养老产业之间存融合基础

　　PPP模式在养老产业领域的运用条件得天独厚。一是养老服务是政府向广大老年人提供的基本公共服务的重要内容，因此政府有动力也有责任大力推动产业发展。二是我国人口基数大，人口老龄化日趋严重，养老服务市场前景广阔。养老产业包括智能养老产品、老年照料、老年住宅和设施、老年金融、老年教育等诸多领域，涵盖范围较广。社会资本对于养老产业的兴趣很大，政府合理的引导将对社会资本的投入产生巨大撬动效应。

　　养老项目可以由政府发起，也可以由市场发起，对后者，政府只要按照既有的政策给予支持和补贴即可；而前者需要政府的投入。如何针对此类项目设计出切实可行的合作模式，是需要重点研究的问题。

　　PPP模式可以较好地吸引社会资本，将政府的资金与社会资本结合在一起，在拓展资金来源的同时，综合政府与民营企业的优势，极大地提高管理效率和服务质量。在“PPP+养老”合作模式中，政府先与投资方签订协议，投资方负责项目的建设和设备的置办、维护，政府则通过租赁的方式获得养老设施的使用权，并向投资方支付相关费用。政府并不亲手经营项目，而是再通过租赁将养老设施交给运营单位，并根据入住情况给予一定财政补贴。

　　目前我国养老PPP项目的投资总额一般在3亿元以内，项目体量小，建设内容少。事实上，作为一项新兴事物，养老产业与PPP模式之间融合的难点还有很多。在实际操作过程中，养老PPP项目在土地、税收方面存在许多现实问题。

　　规范养老用地保障

　　据了解，自然资源部发布的《关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》规定，养老产业PPP土地政策为：一是非营利性养老服务机构可申请以划拨方式取得国有建设用地使用权。二是以出让方式供应的社会福利用地，出让底价可按不低于所在级别公共服务用地基准地价的70%确定；基准地价尚未覆盖的地区，出让底价不得低于当地土地取得、土地开发客观费用与相关税费之和。三是以租赁方式供应的社会福利用地，由当地人民政府制定最低租金标准，并在土地租赁合同中明确租金调整的时间间隔和调整方式。四是支持利用集体建设用地发展养老服务设施。农村集体经济组织可依法使用本集体经济组织所有的建设用地自办或以建设用地使用权入股、联营等方式与其他单位和个人共同举办养老服务设施。

　　虽然政策为养老服务发展提供了诸多支持，但上海市建纬律师事务所副主任曹珊认为，在实际操作中，当前养老PPP项目在土地获取层面存在的主要问题和“时间”有关。由于用地获取时间直接关系到项目后续推进进度，因此绝大部分项目土地需要一次性获取。而在很多项目中，土地获取和项目实施存在严重的期限错配问题，PPP项目合同签订后很长一段时间内都无法真正落实项目土地。

　　针对上述问题，曹珊建议：就养老PPP项目土地获取层面，希望未来继续放开和细化社会资本方与项目土地使用权“两标并一标”的政策，即社会资本方招标采购和工程招标合二为一，以节约土地获取时间。此外，PPP模式适用于基础设施和公共服务领域的项目，大多数情况下项目用地都属于划拨目录范围，以划拨方式供地，未来可进一步清晰划拨的范围，亦可以根据项目营利在养老PPP项目中的比重进一步确定划拨的不同标准，以及后续需要补缴的出让金金额。就养老PPP项目的土地价格而言，在现有的政策背景下，可以根据养老项目自身的特点对土地定价作进一步划分，对介乎“营利”与“非营利”、“公益”与“非公益”之间的养老PPP项目土地定价可以同步设定原则性条款。

　　广东省建筑设计研究院副院长陈伟雄则建议：一是保障用地。新建城区和居住小区配建养老服务设施用地，建设规模应一并纳入住房建设用地供应计划；新建养老机构服务设施用地，应根据城乡规划布局要求，统筹考虑，分期分阶段纳入国有建设用地供应计划，且应当在土地利用年度计划指标中优先予以安排。

　　二是降低获地门槛。对可以使用划拨用地的项目，在用地者自愿的前提下，鼓励以出让、租赁方式供应土地，支持市、县政府以国有建设用地使用权作价出资，或者以入股的方式提供土地，与社会资本共同投资建设。应有偿使用的，依法可以招拍挂或协议方式供应，土地出让价款可在规定期限内按合同约定分期缴纳。支持实行长期租赁、先租后让、租让结合的土地供应方式。

　　三是优惠地价出让。市、县级人民政府应依据当地土地取得成本、市场供需、产业政策和其他用途基准地价等，制定公共服务项目基准地价，依法评估并合理确定医疗、养老、教育、文化、体育等领域公共服务项目的出让底价。

　　完善养老PPP项目的税收政策体系

　　财政部《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》规定：“合理界定养老服务项目类型，PPP项目依法登记为公益性或经营性养老机构，按规定享受现行投资、补贴、税收、土地等优惠政策，保障养老服务设施用地供应。严格执行养老服务领域行政事业性收费减免政策。”

　　北京金准咨询有限责任公司总经理徐亮认为，PPP养老项目所涉及的税收优惠，主要依赖于现行税收体系对公共基础设施和养老公共服务领域给予的一系列优惠政策。相对于PPP项目投资规模大、收益周期长的特点，企业所得税法税收优惠规定的“三免三减半”（符合条件的企业从取得经营收入的第一年至第三年可免交企业所得税）等政策难以发挥效用。此外，现行各类鼓励扶持养老的财税政策一般集中于养老机构和医养结合领域，税收优惠对象基本限定为非营利性养老机构。而对于社区或居家养老模式来说，政策的倾斜十分有限，导致此类PPP养老项目较少。

　　针对养老PPP项目的税收问题，曹珊建议：一方面，要完善养老PPP项目的税收政策体系。目前我国养老PPP项目并未构建起一整套完备的税收政策体系，相关政策文件联系松散且互不呼应，因此，应对养老PPP项目的税收优惠政策做一个梳理，并构建一套能够互相配合的政策体系。

　　另一方面，要明确养老PPP项目税收优惠所对应的应税行为。如果养老PPP项目领域应税行为不清晰，相关概念界定不清楚，就会给项目落地带来困难。因此，在养老PPP项目税费政策的完善中，应当对养老PPP项目具体应税行为进行归纳梳理，并对应设置相关优惠政策和标准。