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PPP模式再发力 文旅发展添动力

2021-06-23 来源:中国财经报

  近日,文化和旅游部发布《“十四五”文化产业发展规划》(以下简称《规划》)提出,征集适宜采用政府和社会资本合作(PPP)模式的项目,加强项目全生命周期监管,依法依规推进项目建设,推进文化和旅游PPP投资基金组建。

  财政部PPP中心主任焦小平表示,作为公共服务领域的体制机制创新,PPP模式可以实现政府少花钱、多办事、办好事的目标,有助于文旅产业提质增效、高质量发展。

  专家预测,“十四五”期间,文化和旅游融合类项目将迎来新的发展机遇,文旅PPP项目的数量和质量均会有显著提升,文化和旅游领域公共服务发展水平将进一步提升。

  文旅类项目适合采用PPP模式

  北京大岳咨询有限公司总经理金永祥表示,地方文化和旅游管理、运营专业人才不足、资金不足,难以满足市民及行业发展需求。在文旅领域引入PPP模式,地方政府可以在其人才和资金不足的情况下,在全国甚至世界范围内选择高水平的专业团队来发展当地的文化产业和旅游业,由此实现地方政府和社会资本双赢,即社会资本可以获得发展机会、赚取利润,地方政府可以快速引入高素质专业人才,借助外力提高当地居民的文化生活水平,同时增加就业,改善营商环境。而且,在各地财承空间越来越小的情况下,很多文化旅游类项目都会采用使用者付费机制,因此文化旅游类项目适合采用PPP模式。

  据了解,文化和旅游部、财政部曾在2018年4月发布《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》,同年11月发布《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》。截至2021年6月初,全国PPP综合信息平台管理库中文化类PPP项目共计200个,总投资1997亿元,其中示范项目29个,投资404亿元;旅游类PPP项目共计325个,总投资4099亿元,其中示范项目30个,投资358亿元。

  北京财指南咨询有限公司总经理徐向东分析,《规划》再次把PPP模式作为文化和旅游发展的重要政策工具,预计“十四五”期间,国内文化和旅游融合类项目将迎来新的发展机遇,文旅PPP项目的数量和质量均会有显著提升。红色旅游、历史旅游等增强民族自信,弘扬优秀文化、体现制度优越等类型的文旅项目将成为PPP模式应用的重点领域,并且使用者付费类文旅PPP项目将会逐步增加。

  引导社会资本参与公共文化服务

  《规划》指出,将通过政府购买服务、PPP、REITs等方式推动文化和旅游领域的公共服务发展。推动公共文化服务社会化发展。深入推进政府购买公共文化服务,鼓励第三方参与公共文化设施运营、活动项目打造和服务资源配送等。举办全国或区域性公共文化产品和服务采购大会,搭建供需对接平台。支持社会力量通过兴办实体、资助项目、赞助活动等方式,参与提供公共文化服务。在政策支持方面,完善政府购买服务机制,通过多种手段引导社会力量参与文化和旅游发展。健全财政资金全过程绩效管理机制和监督机制,加强绩效评价结果应用,提高资金使用效益。

  中国财政科学研究院PPP研究所所长彭程表示,《规划》的出台对于扩展PPP适用性,扩大有效投资将起到很好的促进作用。通过行业支持政策,可以扩大项目的市场化创新力度,提高项目的经营性和可融资性,对于文化旅游类PPP项目是一个很大的利好。

  “《规划》的出台,是进一步从政策方面支持文化旅游类PPP项目的发展。”清华大学中国发展规划研究院执行副院长、公共管理学院教授杨永恒认为,《规划》坚持目标导向和问题导向,着眼当前,立足长远,系统阐明了推动文化和旅游高质量发展的战略意图,明确了文化和旅游系统工作重点,同时积极调动市场和社会力量,努力推动形成全社会共同建设社会主义文化强国的强大合力。

  《规划》注重体制机制创新,要求全面推进模式创新、业态创新、产品创新,鼓励在文化和旅游领域推广政府和社会资本合作(PPP)模式,探索不动产投资信托基金(REITs)试点等,这有利于调动社会资本的参与积极性,为文化和旅游发展注入新动力,推动扩容、提档、升级,促进文旅产业高质量发展。

  完善制度建设促可持续发展

  在国务院发展研究中心研究员、中国科学院大学中国PPP研究中心主任孟春看来,文化旅游设施是公共文化服务体系建设的基础平台,是展示文化建设成果、开展群众文化活动的重要阵地,是发展旅游业不可缺少的物质基础,探索社会资本参与文化旅游设施建设,增加公共设施有效供给,在新型冠状病毒后疫情时期对促进我国经济内循环发展极具现实意义。

  《规划》的出台为社会资本积极参与到文化领域PPP项目,带来了更多政策红利;也表明PPP模式是推动旅游公共服务转型升级、扩大内需改善供给的有效路径,文化、旅游PPP模式发展空间广阔。

  孟春建议,未来可通过探索文旅领域PPP模式的规律,完善制度建设以推动文旅领域PPP的可持续发展。他说,首先,我国目前经济增长已经从重视数量和速度转到调结构、补短板和惠民生上,落实在文旅PPP的发展上,就是要真正把那些适合采用PPP模式的文旅项目遴选出来。既不能为了甩包袱,把应由政府提供的完全没有收益的公共项目拿来做PPP,也不能只考虑应由市场调节的盈利项目。

  其次,要建立项目全方位监管体系。要针对文旅PPP可能出现的“异化”问题,建立事前、事中、事后的全程监管体系,同时将政府的监管机制、媒体的监督机制和市场的约束机制结合起来,建立全方位的监管体系。

  最后,完善系统的制度设计。以立法的形式推动社会资本的积极参与,促进政府实现最大限度的审慎监管,建立科学、合理的法律和政策框架,为PPP模式提供长效稳定的制度遵循,推动文旅领域PPP健康、稳定发展。

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