发挥开发性PPP在扩大基建投资中的积极作用

　　随着新冠肺炎疫情在全球范围的持续蔓延，世界经济陷入了深度衰退。为积极应对疫情冲击、缓解经济下行压力，有必要启动投资驱动这一引擎。鉴于中国基建存量的人均水平与发达国家存在明显差距，当前的有效策略仍是向基建投资要潜力，迅速推动包括新基建在内的新一轮基础设施建设。笔者认为，开发性PPP模式凭借其在缓解财政压力、优化组织方式、提升区域价值等方面的明显优势，有望成为新形势下扩大基建投资的有力抓手。

　　开发性PPP模式可广泛运用于基建投资领域

　　2014年以来， PPP模式的广泛运用，在一定程度上克服了政府主导下权责不清、供需错位、监管缺位、发展失衡等不足，对提高公共服务质量、深化投融资体制改革、实现国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义，但也面临财政支出压力增加、重建设轻运营、社会资本对项目“挑肥拣瘦”等问题。

　　近年来，国内一些地方守正出奇、传承创新，在PPP具体实践过程中演绎出了许多中国元素、中国方案和中国做法，逐步形成了一种富有中国特色的政府和社会资本合作模式，并广泛运用于综合性基础设施建设以及区域综合开发等项目。

　　（一）开发性PPP的基本内涵

　　2018年，中国财政科学研究院院长刘尚希在深入调研的基础上，首次提出“开发性政社合作”（以下简称“开发性PPP”），并给出了明确定义：以实现一定区域的可持续发展为目标，政府和社会资本建立长期合作关系，提供以产业开发为核心的基础设施和城市运营等服务，社会资本承担主要管理责任和显著风险，投资回报主要来自地方新增财政收入，并与绩效挂钩。

　　需要强调的是，开发性PPP模式通过组织创新实现了风险对冲，即政府和社会资本之间通过组织优化和制度创新，在土地使用、项目引进、区域运营、社会治理等方面加强风险识别、风险防控和风险内部化工作，有效降低项目的整体性风险，不失为区域综合开发领域一种更加科学、更可持续的政府和社会资本合作模式。

　　（二）开发性PPP的适用范围

　　开发性PPP是根植于中国土壤、富有中国特色的政府和社会资本合作模式，而非放之四海而皆准的“万金油”，其成功运用必须基于一定的前置条件。一是便利的区位条件。调研发现，开发性PPP模式的选址逻辑一般都是围绕中心城市的周边地区进行布局。

　　二是适宜的产业生态。产业的开发培育是开发性PPP的关键要素，也是为政府和社会资本创造价值的根源所在。社会资本运用开发性PPP模式时应深入调研当地的产业生态环境，评估构建产业链、打造产业集群的可行性，并基于对当地产业基础和产业集聚形态的综合分析，因地制宜确定区域的主导产业，借助全球化和互联网手段，与周边环境实现共生、互赢、共享，打造具有强大协同效应的产业生态链。与此同时，聚集产业链条上关系密切的企业，打造产业集群，进一步释放产业链与产业集群的耦合效应。

　　三是充足的资源要素。开发性PPP项目通常涉及大规模空间开发和项目建设，需要相应的资源要素支撑，包括建设用地、人力资源、生产要素等能满足新型基础设施建设和区域高质量发展的要求。

　　开发性PPP模式监管政策的优化建议

　　任何实践的创新，既需要理论指导和政策保障，又能反向推动理论与政策的创新。实践证明，开发性PPP是传统PPP模式运用于片区综合开发的创新性探索，有效破解了大规模基础设施建设过程中面临的开发效率、政府债务、项目融资、规划能力和执行力等问题，并从深层次解决了政府和社会资本的行为选择和利益分配冲突，有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。

　　然而，开发性PPP模式的一些具体实践与现行PPP政策的部分条款仍存在不相适应、难以匹配的问题，需要加快推动PPP立法并及时完善相应的规范性指引，为开发性PPP广泛运用于新一轮基础设施建设提供制度保障，避免规则的相对滞后束缚了实践的有益创新。

　　（一）优化财政承受能力论证

　　在现行PPP政策体系中，“两评一案”是政府对PPP项目进行规范监管的最核心要件。其中，财政承受能力论证主要解决项目资金需求与当地财政支付能力之间不平衡的问题，对约束政府投资行为、防范地方债务风险具有积极意义，也是规范PPP行业发展的重要举措。

　　然而，现行财政承受能力论证体系采取相对固化的操作流程，针对任何地方以及所有PPP项目的政府付费均实施同一条刚性约束，即每年度从财政预算安排的全部PPP项目支出责任，不能超过该地区一般公共预算支出的10%。上述规定从根本上确定了PPP项目中政府付费或可行性缺口补助的上限，但并未考虑开发性PPP的特殊情况，即社会资本在开发性PPP模式下的投资回报主要来源于合作区域新增财力的一定比例，与区域以外的财政收入完全“隔离”，也无须政府进行刚性兑付，不会构成地方债务。若简单沿用10%支出红线来界定政府对开发性PPP项目的付费上限，将严重制约这一模式的运用。

　　鉴于财政承受能力论证的设置初衷是控制政府支出责任、防范财政风险，而开发性PPP项目能实现财政风险的有效“隔离”，建议针对开发性PPP项目另行制订适用的财政承受能力论证方法。比如，将每年支出责任不超过一般公共预算10%的财政承受能力论证，调整为“区分政府基本支付责任及奖励资金”，即预计合作区域新增财政的一定限额能够覆盖政府基本支付责任，且不增加本级政府现有债务，便可视为通过财政承受能力论证。

　　当然这只是解决方案的一个简单设想，具体操作需要相关部门根据现有法律和开发性PPP项目的实际情况进行综合权衡，为开发性PPP项目在财政承受能力论证和未来政府支付方式上提供规范性指导。

　　（二）放宽政府支出的平滑性约束

　　根据财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）规定，“政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的”情形属于清理出库的类型。这一规定的初衷是减缓政府的短期支出压力，实现财政的代际公平。

　　但开发性PPP项目由于合作区域广、投资金额大、回收周期长等特点，通常采用“滚动开发”的运作模式和“滚动结算”的支付体系。即便实力雄厚的社会资本，也需在投入和产出之间寻求平衡，避免资金的过多垫付或长时间闲置。尤其在地价敏感的情况下，实现区域价值最大化，不仅是社会资本的愿景，更是地方政府的目标。

　　因此，通过滚动开发不断提升区域价值是开发性PPP项目的必然选择。滚动开发的特点又决定了开发性PPP项目的费用结算机制不同于单体PPP项目。后者一般能明确划分建设期和运营期，可约定政府在运营期平滑支付可用性服务费，而开发性PPP项目的政府付费部分（政府性基金收入、税收收入等）需随着项目开发的推进，才能逐步形成资金来源。为缓解社会资本投资压力、提高资金使用效率，政府一般会对社会资本的投入成本按事先约定予以结算。

　　比如，针对已竣工验收的公益性项目，在绩效考核达标的前提下，从增量财政收入中依合同约定支付建设费用。由于采用增量回报机制，且锁定了合作区域未来基金预算以收定支的前置条件，故不会出现“某一时期内财政支出压力激增”的情形，能确保财政资金的使用效率和项目的顺利实施。

　　在实际操作过程中，社会资本方通常根据项目的投资计划、土地出让计划以及产业开发进度来动态调整建设节奏，避免流动性缺口及流动性过剩。因此，当双方约定的收益来源“端口”已产生资金流入，若再一味套用现行政策，硬性要求“平滑”支付或向后拖延支付，反而会扰乱政府的支付计划，降低资金的使用效能。

　　因此《通知》强调的“平滑支付”条款，仅适用于建设期与运营期能够明确划分的单体PPP项目。对开发性PPP而言，项目收益既取决于社会资本的投资额度，又受制于地方新增财政收入的形成快慢和增长幅度，但不会对政府存量财力带来任何负担，也不存在刚性兑付风险。因此，建议取消针对开发性PPP项目的平滑性支付的硬性约束。

　　（三）扩大政府性基金的使用范围

　　《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金〔2016〕90号)规定：“对于政府性基金预算，可在符合政策方向和相关规定的前提下，统筹用于支持PPP项目”。因此，政府性基金原则上可以用于PPP项目的财政支出。在具体实践中，开发性PPP项目由于投资规模较大，仅通过一般公共预算安排会面临较大压力，通常需要政府性基金予以支持。一种典型做法是通过项目范围内国有土地使用权出让收入（扣除按国家法律法规以及相关规定上缴上级的部分或计提的各项基金等之后）来安排相应的运营补贴。

　　2019年3月7日，财政部发布的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号），明确提出“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出”。这是PPP监管政策的巨大转向，被业界人士一度解读为对开发性PPP模式的终结。从政策初衷来看，该文件明确禁止将政府性基金用于运营补贴的违规操作，旨在限制政府支出范围、防范财政性风险。

　　事实上，在开发性PPP模式下，社会资本的收入虽然有较大部分来源于政府性基金，但在合作协议中设计了柔性支付条款和政府性债务期满自动豁免机制。也就是说，当政府每年有新增财力时，才需在一定比例限额内向社会资本支付产业服务费及其他，若当年未足额支付的，可对政府方应付未付部分予以“挂账”，转入下一年度支付。

　　“挂账”形成的资金占用费可由政府与社会资本方协商确定。当合作期满，社会资本仍未收回本金及预期收益，则不再享有收益索取权。另外，以土地出让收入为主的政府性基金预算设立目的就是专项用于支持特定公共基础设施建设和公共事业发展，这也是开发性PPP项目内部资金循环的重要构成。

　　基于开发性PPP项目的滚动开发模式以及政府性基金“波动性大、不确定性强、以收定支、专款专用”等特征，通过合理安排预算并科学设置结算方式，将政府性基金收入统筹用于支付社会资本方回报的做法，既是合理的也是必要的，并不会产生项目违约风险以及地方政府的财政风险。可针对开发性PPP项目，在限定一定支出比例的前提下适当扩大政府性基金的使用范围，更好地保障政企双方的合法权益。