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【壮丽70年 奋斗新时代】聚焦“两转变、两精简、两提高” 全面推进深化预算编制执行监督管理改革

2019-09-30 来源:《中国财政》

  2018年,广东省启动预算编制执行监督管理改革(以下简称预算管理改革),通过部门权责配置和财政管理重心的“两转变”、财政资金项目审批事项和预算执行流程的“两精简”,实现各方预算管理积极性和财政资金使用效益的“两提高”。改革实施一年多来,各项措施扎实推进落实,取得了阶段性成效。

  改革的核心内容

  根据《关于深化省级预算编制执行监督管理改革的意见》,这次预算管理改革制定了12条具体改革措施,核心可以概括为“两转变、两精简、两提高”。

  “两转变”,即转变财政管理重心,从全流程预算管控转变为聚焦预算编制和预算监督,不直接参与预算执行具体事务;转变部门权责配置,从预算管理权责交叉转变为权责明晰,主体到位,主管部门全面负责本部门预算执行,对制定资金分配使用方案、支出进度、绩效、安全性和规范性等负责。“两精简”,即精简财政资金和项目审批事项,改进审批效率;精简预算执行流程,加快预算执行进度。“两提高”,即提高各方积极性,充分发挥各部门各市县推动改革发展的主观能动性;提高财政资金使用效益,推动全省经济社会高质量发展。

  这次改革不是对以往做法的小修小补,而是对整个预算管理体制机制的一场深刻变革。总体上看,此次预算管理改革将实现四个方面的彻底转变:

  一是更加科学精准编制预算。不局限于当年任务和预算,以三年、五年甚至更长的周期作统筹规划,关注长远的经济、社会、生态效益。同时将绩效理念深度融入预算编制、执行和监督管理全过程,建立“花钱必问效”机制,有效改变预算资金分配固化格局,切实提升财政资源配置和使用效益。

  二是更加明晰各方权责。这次改革的关键是推动职能转变,是对预算法第53条“各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体”等规定的具体贯彻落实。这次改革后,省财政部门管理重心聚焦于预算编制和预算监管,预算执行由省业务部门全权负责,市县承接资金项目的具体审批权,将实现各方职能优化协同高效。特别是财政部门可以更好地专注主业,腾出更多时间和精力重点抓好统筹财力、促进区域协调发展、指导市县规范债务管理等大事要事。

  三是更好调动预算部门的积极性。这次改革在项目审批上实现“两个放权”,赋予基层和部门更大的自主权。一方面向基层放权,尽可能将适合基层管理的项目审批权限下放给市县、基层用款单位;另一方面向部门放权,财政部门不再参与预算执行中的项目审批,强化部门对资金分配的自主权,更加充分地调动部门的积极性。

  四是更好强化预算监管。这次改革按照“谁审批、谁使用、谁负责”的原则明确责任主体,将构建起多层次的监管体系。审计部门转向对业务主管部门、市县和用款单位实施审计监督。财政部门加强预算执行监控和事中事后监督。同时审计署特派办、财政部专员办、各级人大以及纪检监察部门加强预算监督。发挥纪检监察部门派驻机构、各部门内审机构的监督作用。

  改革的主要措施及阶段性成效

  改革实施一年多来,预算改革“牵一发动全身”的积极效果逐步显现,主要体现在实施“五个强化”,推动“五个提升”上。

  (一)强化预算管理“法定职责”,以权责匹配为重点,提升各方管财理财积极性。落实预算法“各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体”的规定,强化部门和市县两个主体责任,推动各方聚焦主责主业。

  一是财政部门从“管全程”转变为“聚焦两头”,主责主业发力更精准。财政部门退出专项资金项目审批及组织实施等预算执行具体事务,聚焦预算编制和绩效监督,突出为党委政府谋大事、为全省发展谋全局、为民生保障谋长远。

  二是业务部门从“被动接”转变为“主动管”,聚焦职能谋划更主动。落实预算执行主体责任,赋予省级业务部门专项资金省定项目独立审批权,由其根据部门职能和中心工作确定具体项目并接受审计监督,主动思考谋划本部门财政资源配置,谋划事业长远发展。

  三是市县从“等分配”转变为“主动谋划”,理财管财更积极。省级专项资金全面推广“大专项+任务清单”管理模式,赋予市县省级专项资金具体项目审批权。如涉农资金统筹整合按照“省定项目资金不超过资金总额的50%、省定约束性任务所需资金不超过市县可统筹资金总额的50%”的原则,最大限度赋予基层涉农资金使用自主权。市县作为权力下放的承接主体,根据当地实际统筹确定最需要的项目,主动理财管财,充分激发谋划工作的积极性。

  (二)强化预算编制“龙头作用”,以绩效导向为核心,提升财政资源配置科学性。坚持“财”为“政”服务,革新财政预算编制方式,聚焦绩效配置财政资源,改变原来“先切块分钱再谋做事方案”的做法,积极实践预算管理新理念,落实先有干事方案再研究资金的预算管理原则。

  一是预算编制与政策精准对标,重点更加突出。2019年省级财政创新建立预算编审三项机制,即省领导专题研究指导分管部门报预算,加强政策前瞻谋划;业务部门在预算额度内自主确定项目编预算,明确优先保障重点;财政部门集中会审预算,落实统筹兼顾要求,充分发挥财政资源配置对政策的保障作用。

  二是预算编制与绩效精准对标,安排更加集约。根据党中央、国务院决策部署,广东省委、省政府出台《关于全面实施预算绩效管理的若干意见》。建立省级预算绩效指标库,收录2600多个绩效指标。在实现省级绩效评价“两个全覆盖”基础上,建立预算安排与绩效评价结果刚性挂钩机制。在编制2019年省级预算时,除补助到个人的民生项目外,对绩效评价结果为“中”的项目按20%比例压减预算,评价结果为“低”“差”的项目调整用途或不予安排,同时严格贯彻落实中央“过紧日子”的要求,全面压减一般性支出,推动“花钱必问效,无效必问责”理念深入人心。

  三是预算编制与项目精准对标,基础更加扎实。将项目储备工作前置到预算编制环节,推进项目库全省联网,省、市、县同步实行“先定项目再定预算”管理,有效为预算编报提质量、为预算执行打基础。在编制2019年省级预算时,一些部门主动提出因部分项目条件未成熟、储备未到位,推迟一年申请专项资金。

  (三)强化预算执行“放管结合”,以精简流程为抓手,提升财政资金使用有效性。紧盯解决预算执行环节多、进度慢等问题,在实施“两个放权”的基础上,大力精简流程,推动财政“放管服”改革实现多点突破,提升财政支出效率。

  一是精简财政审批事项,确保放权“放到位”。以“刀刃向内、自我革命”的精神,大幅精简财政部门在预算执行环节的审批事项。下放基建项目工程进度款财政直接审核权,转为加强事中事后监管;推进政府采购电子化,下放交易自主权,转为实施激励守信和失信联合惩戒措施;建立以信任为前提的财政科研资金管理机制,赋予科研人员更大的自主权。改革后,省级专项资金从制定方案到下达资金的时间减少50%以上。

  二是压实抓支出责任,确保管理“不缺位”。建立预算执行定期分析机制,指导督促省级业务部门、市县每月分析自身预算执行形势,及时研究加快支出进度的措施方案。实行省直部门综合支出考核与财政资金安排挂钩、市县财政综合支出考核与转移支付挂钩、库款资金存量与增量调度挂钩的“三挂钩”,并将预算执行情况纳入政府部门绩效考核范围,倒逼部门和市县将预算执行作为自身“头等大事”之一抓好管好。

  三是创造通畅执行条件,确保服务“能补位”。省级业务部门将具体审批项目下放市县后,落实部门资金监管主体责任,同步加强对市县的跟踪指导、督促和培训。省财政部门实行“一个处室对口服务一个部门”,制定对口服务事项清单,统一办事标准,把部门办事的“压力”转为牵头处室的责任,全面提升服务效能;全面推进国库集中支付电子化,省级财政资金在动态监控下实行授权支付,平均每笔资金拨付时间较以往缩短82.8%。

  通过改革,2018年广东超额完成财政部下达的支出任务,年底支出进度全国排名并列第一,扭转了广东预算支出进度全国排名长期靠后的局面。

  (四)强化预算监督“约束有力”,以实时监控为手段,提升财政资金管理规范性。针对改革前财政部门一定程度上存在的“以审代管”问题,围绕“放管结合、放得活、管得住”的改革目标,通过落实责任、找准抓手、转变方式,改进监督效果,确保财政资金规范安全。

  一是突出监督关口前移。将事后监督拓展为事前事中事后全流程监督,推动业务部门建立完善“堵、防、评、固、用”相结合的内控机制,实行部门专项资金目录清单、审批权限清单、重大预算调剂等事项报分管省领导批准制度,督促部门主动跟踪和规范全省相关资金使用管理。

  二是突出监督责任到位。构建多层次、全方位的监督体系。财政部门重点抓制度和标准建设,实行绩效目标落实和预算执行进度“双监控”,定期通报并实施提请省政府约谈问责;业务部门规范自我约束,严格落实“三重一大”事项决策机制、每月预算执行分析制度等;审计部门按照“谁审批、谁使用、谁负责”原则,有针对性地对业务部门和市县进行审计监督;建立与人大、纪检监察机关等监督信息共享和协调沟通机制,强化监督结果运用,硬化监督约束力。

  三是突出监督“科技支撑”。转变“报资料审资料”的传统监管方式,依托“大数据”系统,建设完善全省预算管理大数据监控平台,加强支出进度和绩效目标“双监控”,实行全流程“实时监控、智能预警、及时核查、整改反馈、跟踪问效”,实现高效规范监督。

  (五)强化预算改革“全省一盘棋”,以贯通联动为目标,提升财政管理协同性。省财政部门在预算管理改革进程中,主动担当作为,发挥“棋眼”作用,建立改革协同机制。

  一是注重横向到边,推动改革在省直部门深化落实,实现同频共振。通过简政放权和压实责任相结合,省级业务部门与财政部门在预算管理理念、管理目标和管理方式上趋于协同,促使部门在预算编制中保重点、谋大事,在执行上重落实、抓绩效。2019年各部门主动做实预算,申报新增支出990亿元,比上年同比下降36%;注重节约使用财政资金,主动提出收回市县闲置资金等做法逐渐普遍。

  二是注重纵向到底,推动改革向市县延伸拓展,做到步调一致。一方面,全省各市县财政部门积极参照省级做法深入推进预算改革,2019年6月底前,所有21个地级市将全部完成本级预算改革部署,各县区也积极探索推进改革工作。另一方面,全省各级业务部门同步按照改革要求,加强对市县业务部门对口指导,督导加强事业谋划、项目研究和资金管理,层层传导改革压力、落实改革举措。通过改革,全省各级政府及部门对财政预算管理工作空前重视,形成“理财管财不仅是财政部门的事,更是各级政府及部门的事”这一共识,“全省一盘棋”的理财管财生动局面逐步形成。

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