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广东构建“四多”预算绩效管理体系

2019-08-05 来源:中国财经报

  预算绩效管理改革起步早的广东省,多年来不断创新、突破,逐步形成了以“四化”为支撑、具有“四多”特色的预算绩效管理路径,为全面实施绩效管理夯实了根基。

  以制度化为基础,构建多制度联动分级管理

  一直以来,广东省始终注重制度先行,从综合性制度、专项管理办法和业务操作规范三个层面抓好建章立制,逐步形成“层级配套、功能协调、覆盖到位”的预算绩效管理制度体系。

  一是针对预算绩效管理的基本原则、范围、方法、要素,以及工作目标、任务、路径和要求,制定综合性制度。如广东省委、省政府出台《关于全面实施预算绩效管理的若干意见》,明确全省推进全面实施预算绩效管理的总体思路和工作举措,计划通过“三全四化”,实现“两必问两提高”,确保全面实施预算绩效管理落地见效。

  二是针对具体预算支出类型,尤其是各类专项资金的不同特点和绩效管理要求制定专项办法。如到期专项资金绩效管理办法、一般性转移支付绩效管理暂行办法、基本公共服务均等化绩效考评办法、整体支出绩效评价办法等。

  三是完善业务操作规范。制定内部协调、工作流程、操作规程、评价范本等大量程序性文件和具体办法。如省级财政专项资金竞争性分配监管内部工作流程、绩效管理考核奖励试行办法、预算绩效管理委托第三方实施工作规程和评价质量控制体系、考核标准体系等。

  以标准化为前提,构建多维度绩效指标体系

  健全预算绩效标准体系是全过程预算绩效管理的重要基础,也是提高预算绩效管理质量的有效措施。广东省财政厅2011年起就专门组织团队对绩效评价指标开展研究。2018年,通过实地调研、分类收集、反复提炼、专业论证等严格程序,历时1年多,制定印发了《广东省财政预算绩效指标库》,收录52个子类、277个资金用途、2589个绩效指标。这一指标体系呈现出四个方面的特点:

  一是指标框架全面反映政府绩效结构。在兼顾政府收支分类、各部门职能和资金使用方向的基础上,建立预算绩效指标和标准体系。指标和标准体系分为20个大类,包括通用类和行业类指标,总体架构分为三个层级,其中:一、二级指标使用财政部通用指标分类,三级指标为个性化指标,通过资金用途、指标解释、指标值等13个方面细化反映部门和行业绩效指标。

  二是指标动态管理提高绩效质量和效能。通过从定性信息向定量数据转变、从财政部门自建自用向各部门共建共享转变、从静态编制向动态管理转变、从单向统计向综合分析转变、从依靠“人为判断”向“数据分析”转变的“五个转变”,对预算绩效指标进行多维衡量和系统、动态管理,提高绩效质量和效能。

  三是指标体系贯穿预算绩效管理全过程。将预算绩效指标和标准体系定位于服务预算和绩效管理,作为推动预算与绩效管理相融合的重要纽带,贯穿于预算编制阶段、预算执行和监督全过程。

  四是指标应用提供绩效大数据支撑。通过指标和标准体系的实际应用,为衡量政府履职效果提供数据支撑。通过类型检索,直接提取重点评价项目的可用指标;通过指标检索形成《污染防治绩效指标集》和《精准脱贫绩效指标集》,为打赢“三大攻坚战”和落实扶贫资金动态监控要求“保驾护航”。

  以规范化为条件,构建多特色并行管理模式

  广东省注重规范化建设,尤其在事前评估、目标管理、绩效监控、绩效质量控制等具体操作环节,逐渐形成多特色并行的管理模式。

  ——探索事前绩效评估机制。省财政厅积极研究制定《广东省省级重大政策和项目事前绩效评估办法》,为新出台重大政策、项目实施事前绩效评估工作做好准备。东莞市、中山市等已建立了“先评审后入库、先入库后安排预算”的预算管理机制,围绕“该不该、行不行、花多少”的原则,由财政部门委托第三方机构或组织专家对入库项目进行审核,并将审核结果作为进入项目和编制预算的硬性条件。

  ——强化绩效目标管理。财政省级在2019年预算编制项目及入库过程中对238项专项资金一级项目、约300项其他事业发展性支出一级项目、3000多项部门运转性项目支出重点二级项目、69项部门整体支出绩效目标进行审核。进一步完善“部门自审+第三方机构初审+财政部门复审”的审核机制,建立“绩效处—业务处—主管部门”专人沟通对接机制。

  ——逐步探索双监控模式。2018年,广东以省政府名义印发《关于深化省级预算编制执行监督管理改革的意见》,明确要求部门建立预算执行承诺机制,对预算执行进度和绩效目标完成程度实行双监控;开展了扶贫资金绩效目标动态监控方案,并通过绩效管理信息系统对178个项目实行了事中绩效监督,跟踪绩效目标完成情况。佛山、江门市等建立了部门自行跟踪、财政部门监控、第三方重点监控相结合的多层次预算绩效监控机制。

  ——推动绩效评价全覆盖。广东省所有市县区均已开展了绩效评价,并逐年扩大评价范围。2018年,省本级将部门整体支出自评范围扩大到全部省直预算单位;组织开展到期专项、乡村振兴等264项约1700亿元资金的重点绩效评价。除一般公共预算支出项目外,还将地方水库移民扶持基金、省级体育彩票公益金、国企改革发展资金、省本级工伤保险基金支出等其他三本预算中的部分项目列入评价范围。河源市、江门市等绩效评价范围覆盖了财政四本预算;湛江市、肇庆市等已从项目支出拓展到部门整体支出。

  ——建立绩效结果硬约束。省级在建立评价结果反馈及整改机制、专题向省政府报告的基础上,着力推动“挂钩”和“公开”:一是完善绩效评价结果与预算挂钩机制。除补助到个人的民生项目外,对2018年重点绩效评价结果为“中”“低”“差”的项目,原则上在下年预算压减安排规模或不予安排,强化绩效评价结果硬约束。二是创新绩效信息报送和公开机制。广州市番禺区等建立事前评估和绩效目标与预算安排挂钩机制,对事前评估或绩效目标审核不通过的项目不予安排预算。

  以信息化为手段,构建多功能线上操作系统

  广东省从2010年起推进财政绩效信息管理系统建设,绩效系统上线至今已有超过4300个单位、2万多个用户登录使用。实现了事前评估、绩效目标、绩效监控、绩效评价和绩效管理结果应用的在线申报、在线审核、在线跟踪、在线反馈和在线查询;实现了绩效指标库的入库、调整、退库等动态管理;实现了对第三方机构邀请通知、申报意向、选择确定、匹配项目、工作进展、及时反馈问题、提供绩效管理结果的全过程跟踪管理。

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