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预算绩效管理改革这十年

2022-11-07 来源:中国财政

  绩,功也,业也,事也,成也;效,果也,用也,益也,利也。绩效是人类一切活动的共同追求,也是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。党的十八大以来,党中央、国务院对预算绩效管理改革作出一系列重大决策部署,全方位、全过程、全覆盖预算绩效管理改革全面实施,有效提高了财政资源配置效率和使用效益,为建立现代预算制度奠定了重要基石。

  ▲我国预算绩效管理改革历程图

  党的十八大吹响了我国预算绩效管理改革的号角

  2003年党的十六届三中全会明确提出“建立预算绩效评价体系”后,中央和地方财政开始探索预算项目事后绩效评价,预算绩效管理理念逐步树立,预算绩效管理改革破冰前行。党的十八大明确提出“创新行政管理方式,提高政府公信力和执行力,推进政府绩效管理”。党的十八届三中全会进一步要求,改进预算管理制度,建立现代财政制度。

  按照党中央、国务院决策部署,2012年以来,我国预算绩效管理制度体系加快建立,预算绩效管理改革正式拉开帷幕。2014年《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》对健全预算绩效管理机制提出明确要求。财政部研究制定《预算绩效管理工作规划(2012—2015年)》,推动绩效管理从事后绩效评价向事前绩效目标管理拓展,逐年扩大中央部门项目绩效目标和绩效评价试点范围,建立预算绩效评价共性指标体系框架,推进预算绩效管理规范化。

  从地方财政看,部分省份积极开展事后绩效评价,北京、云南在延伸管理环节、提升管理层次方面进行探索。河北、江苏、海南、辽宁等省启动实施绩效目标管理,北京市开展事前绩效评估,广东、浙江、湖北、湖南、江西、四川、黑龙江、青海等省在事后绩效评价及结果应用等方面作出尝试,尤为可贵的是广东省佛山市南海区、上海市闽行区、江苏省徐州市和无锡市等基层财政部门大胆创新,闯出了各具特色的预算绩效管理新路径。

  新预算法为绩效管理改革奠定了法制基础

  2015年实施的新预算法对预算绩效管理提出明确要求,将“讲求绩效”作为各级预算的基本原则,对绩效目标和绩效评价作出明确规定,要求建立中央对地方转移支付评估退出机制,强调各级人大加强预算绩效审查监督。为落实预算法要求,财政部加快完善预算绩效管理制度体系,中央部门绩效目标管理、中央对地方专项转移支付绩效目标管理制度相继出台,《预算绩效管理工作考核办法》修订实施,我国预算绩效管理改革驶入快车道。

  2016年中央财政全面推动全过程预算绩效管理各项措施扎实落地,我国预算绩效改革取得重大突破。一是绩效目标基本实现全覆盖。财政部组织专家和地方财政骨干利用近3个月时间,采用“面对面”“一对一”的方式全面审核中央本级2024个一级项目绩效目标和所有中央对地方专项转移支付绩效目标,审核后的绩效目标随同2016年预算批复下达,第一次实现了绩效目标随同预算“同步上报、同步审核、同步批复”。二是绩效监控和绩效自评迅速推开。按照“先试点、后推开”的思路,2016年起财政部组织中央部门对所有项目支出开展绩效执行监控和年终绩效自评,贯通了预算绩效管理全过程,形成了预算项目执行情况的“成绩单”和“体检表”。三是重点绩效评价形成常态化机制。2016年起财政部每年选择贯彻落实党中央、国务院重大方针政策和决策部署,覆盖面广、影响力大、社会关注度高、实施期长的重大政策和项目,由财政部预算评审中心和财政部各地监管局组织第三方机构和专家开展重点绩效评价,评价结果作为改进管理、完善政策和安排以后年度预算的重要依据。四是绩效信息公开取得历史性突破。2016年首次将部分重点项目绩效评价报告向人大报告、向社会公开,69个中央部门在决算中首次公开预算绩效管理工作情况;2017年中央财政首次公开项目绩效目标和绩效自评结果,受到社会公众的广泛关注和认可。

  在中央财政的带动下,大部分地方特别是省级财政前移绩效管理关口,积极推动全过程预算绩效管理改革,加快设置预算绩效目标、开展绩效运行监控和绩效自评试点,公开绩效信息,绩效改革进程加速推进。

  党的十九大为全面实施预算绩效管理改革指明了方向

  党的十九大明确提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”,标志着我国预算绩效管理上升为国家战略。2018年印发《中共中央  国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(以下简称《意见》),对我国预算绩效管理改革具有里程碑意义。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》对深化预算绩效管理改革进一步作出明确部署,推进财政支出标准化,强化预算约束和绩效管理;加快转变政府职能,健全重大政策事前评估和事后评价制度。

  《意见》是党中央、国务院关于预算绩效管理的纲领性文件,是新时期预算绩效管理工作的根本遵循,标志着我国历经十几年探索和推动,正式确立“更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束”的预算绩效管理模式。《意见》围绕“全面”和“绩效”两个关键点,从“全方位、全过程、全覆盖”三个维度对全面实施预算绩效管理进行统筹谋划和顶层设计,即构建全方位预算绩效管理格局、建立全过程预算绩效管理链条、完善全覆盖预算绩效管理体系。随着《意见》的深入贯彻落实,我国预算绩效管理制度体系持续完善。2018年以来,《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》《扶贫项目资金绩效管理办法》《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》《项目支出绩效评价管理办法》《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引(试行)》《社会保险基金预算绩效管理办法》等相继出台,重点领域和重点环节绩效管理有章可循,绩效管理专业化水平大幅提升。

  围绕加快建成“全方位、全过程、全覆盖”预算绩效管理体系的目标,财政部组织中央部门和地方财政着力深化预算绩效管理改革,绩效管理的广度和深度不断拓展,“政府花钱、讲求绩效”的理念深入人心,“花钱必问效、无效必问责”的绩效管理机制初步建立。

  从中央层面看,以项目支出为主的全过程绩效管理体系不断完善,中央部门实现本级项目、中央与地方共同财政事权转移支付和专项转移支付绩效管理全覆盖,绩效运行监控和绩效自评质量稳步提升,重点绩效评价和整体支出绩效管理试点范围不断扩大,绩效结果与预算安排、政策调整、改进管理的挂钩机制逐步完善,绩效信息向人大报告、向社会公开的机制不断健全。

  从地方层面看,各省份将全面实施预算绩效管理作为财政工作的重点,配备专门绩效管理机构和人员力量,完善绩效管理制度和指标体系,省级财政部门积极督导市县两级全面落实预算绩效管理改革任务,绩效信息公开范围逐年扩大。28个有扶贫任务的省实现市县层面扶贫项目资金绩效管理全覆盖,为确保2020年实现打赢脱贫攻坚战的战略目标提供了重要支撑。北京市实施全成本预算绩效管理,广东、福建、湖北等省绩效指标和标准体系逐步健全,湖南、四川等省建立了财政部门与同级人大、审计机关绩效管理联动机制,云南、山西、广西、贵州等省份的第三方绩效评价不断创新、绩效结果应用越来越广泛,预算绩效管理进入提质增效的新阶段。

  十年来预算绩效管理改革取得显著成效

  在党中央、国务院的坚强领导下,在财政部党组的统筹部署和有力推动下,各级财政部门不懈努力、砥砺前行,预算绩效管理改革实现了从点到面,从中央部门到地方各级政府,从试点探索到全面实施的重大跨越,改革成效得到广泛认可。

  (一)预算绩效管理从项目拓展到政策、部门、政府层面,“全方位”管理格局基本建立。在项目和政策绩效管理全面覆盖的基础上,财政部组织中央部门加快设置整体支出绩效目标,扩大所属单位整体支出绩效管理试点范围,组织第三方力量对部分中央部门开展整体支出绩效评价,逐步建立完善了定性和定量相结合的分层次、分领域的绩效指标和标准体系。云南、浙江、河南等省积极探索整体支出绩效管理,北京、山东等省市对下级财政实行综合绩效评价试点,预算绩效考核结果纳入地方党政领导班子和领导干部高质量发展考核体系,各级政府“重绩效、讲绩效、用绩效”的局面加快形成。

  (二)绩效管理贯穿预算编制、执行、决算各环节,“全过程”管理链条已经打通。中央层面建立健全预算绩效全流程管理闭环系统,所有部门及其所属单位的全部预算项目资金纳入绩效管理,质量成效不断提升。地方层面全过程预算绩效管理加快实施,绩效目标管理全面覆盖省市县三级地方政府预算项目。越来越多的省份将预算绩效目标、监控和自评嵌入预算管理一体化系统,北京事前绩效评估、山东济南绩效运行监控等成功经验值得借鉴推广。与此同时,中央部门和地方财政绩效结果与预算编制、分配、调整等方面的挂钩机制日益完善,绩效评估评价在压减低效无效资金、优化支出结构方面成效愈加明显。

  (三)“四本预算”和政府投融资领域绩效管理全面展开,“全覆盖”管理体系初步形成。目前我国一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算已经形成规范化长效化绩效管理机制,社会保险基金预算绩效管理有了制度遵循。聚焦政府投资基金绩效管理制度建设,逐步完善“募、投、管、退”全过程绩效管理机制,中央财政和厦门等地积极开展政府投资基金绩效评价,规范基金运作。全面推动政府和社会资本合作(PPP)项目全生命周期绩效管理,努力实现PPP项目物有所值、按效付费、风险可控。健全地方政府专项债券项目资金绩效管理制度,建立“借、用、管、还”全过程绩效管理机制,强化“举债必问效、无效必问责”的责任和效益意识,防范化解债务风险。

  (四)预算绩效管理工作考核取得新突破,“指挥棒”引导财政高质量发展。按照《意见》要求,2022年财政部重新修订中央部门和地方财政预算绩效管理考核办法,考核指标更加全面科学,激励约束作用更加凸显。中央预算单位考核内容从预算绩效管理工作拓展到预算管理综合绩效水平,包括重大决策部署财力保障、过紧日子要求、各类资源统筹等重大政策落实情况,预算编制执行和资产管理、预算信息化和预算透明度等方面,考核结果排名通报并与部门预算安排挂钩。地方财政考核内容从财政绩效管理工作拓展到财政预算综合绩效水平,包括重大财税政策落实、省以下财政体制改革推进情况,地方政府债务管理,财政透明度,预算管理一体化建设等,考核结果纳入高质量发展综合绩效评价,与相关转移支付资金和地方政府专项债券额度分配挂钩。

  (五)第三方机构、专家和社会公众广泛参与,绩效管理齐抓共管局面基本形成。积极引入并规范第三方机构参与预算绩效管理,加强第三方机构参与预算绩效评价业务监督,民主理财和社会监督的广度和深度前所未有,大大提高了预算绩效管理的专业性、客观性和公正性。各级人大预算审查监督重点向支出预算和政策实施效果拓展,2017年以来全国人大预算工委每年审查中央决算时要求部分中央部门专题汇报预算绩效管理情况,越来越多的地方将人大监督嵌入全过程绩效管理链条。审计机关将年度预算绩效情况作为审计重点,加大对绩效目标设定及实现情况、重大项目和重大政策措施落实效果审计力度,绩效审计工作取得明显进展。

  以咬定青山不放松的韧劲持续深化预算绩效管理改革

  (一)改革难度仍不可低估。一方面,预算绩效改革破旧立新,改变了以往的管理方式,增加了一定的工作量,在基层政府部门和单位人手紧的情况下,如找不到有效方法,容易出现预算绩效管理流于形式等问题。另一方面,通过绩效管理发现问题、削减低效无效资金,难免会触碰既得利益,阻碍和压力不容小觑。展望未来,预算绩效管理改革仍任重道远,需要各级政府、各部门和单位主要领导干部牢固树立绩效意识,更加重视绩效工作,培养懂绩效的专业人才,找到切实可行的工作方法,勇于担当作为,发扬斗争精神,坚持不懈、久久为功。

  (二)绩效管理广度仍要扩大。不积跬步,无以至千里;不积小流,无以成江海。预算绩效管理只有量变到一定程度,才能达到质变,最终形成内生力量和行为习惯。目前我国社会保险基金预算、PPP项目、地方政府债务项目、政府投资基金实施绩效管理的范围仍然偏小,全过程预算绩效管理刚刚起步,绩效指标和评价方法仍在探索过程中,下一步需结合各自业务模式特点,全力推动绩效管理,有效防范财政金融风险。

  (三)改革深度还要挖掘。我国预算绩效管理起步晚、见效快,得益于中国特色社会主义制度优势。十年来的成功经验表明,通过“自下而上”的积极探索,“自上而下”的经验总结,再以制度化的形式在全国“一竿子插到底”地推进,必将事半功倍。下一步,无论是在核心绩效指标和权重设定、标准选取、成本效益分析、问卷调查等方面,还是在事前绩效评估、绩效运行监控、绩效评价、结果应用等方面,都应不断总结规律,充分运用专业化、定量化分析工具和方法,借助信息技术手段,守正创新,提高预算绩效管理科学性、实效性,让预算绩效管理改革本身创造更多价值,为节用裕民作出更大贡献。

  (四)绩效信息透明度还需提升。预算绩效信息公开是打造高效透明政府、提升政府公信力的重要手段。“十三五”时期绩效信息公开成为各级政府预决算公开的亮点,得到社会广泛认可,也成为预算绩效管理改革的助推器。下一步,还应继续加大公开力度,丰富公开渠道和形式,畅通人大代表、政协委员、专家、公众和第三方机构参与渠道,通过民主参与、集体讨论等程序,进一步提升预算绩效管理公正性、责任感。

  (五)绩效监督力度还需加大。全面实施预算绩效管理是一项系统性工程,既要靠财政部门、预算部门持之以恒推进,也离不开监督体系保驾护航。当前我国预算绩效管理改革已经进入攻坚期和深水区,需要贯通运用党委巡视、人大审查、政府督查、财会监督、审计监督、群众监督、舆论监督等形式,强化职能部门协作配合,凝聚监督合力,推动预算绩效管理改革向纵深发展,推进国家治理体系和治理能力现代化目标早日实现。

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