农业综合开发：广东农业现代化的“关键变量”

　　农业是全面建成小康社会和实现现代化的基础，今年的中央一号文件提出，要深入推进农业供给侧结构性改革，加快培育农业农村发展新动能，开创农业现代化建设新局面。马兴瑞省长在今年的政府工作报告中强调要求积极推进农业供给侧结构性改革，加快高标准农田和农田水利建设，促进农村一二三产业融合发展，做好农业农村工作。十二五期间，广东财政充分发挥农业综合开发特有优势，通过夯实农业基础设施建设、扶持产业化经营、创新财政支农资金管理等方式，不断提高资金使用效率，全省累计投入财政资金57.41亿元，共建设高标准农田359.94万亩，扶持产业化项目531个，新增灌溉面积41.04万亩，改善灌溉面积276.18万亩，推广节水灌溉面积216.64万亩，带动项目区粮食增产3.74亿公斤，带动农民增收20.9亿元，户均增收1.06万元。通过以点带面，重点发力的方式“补短板、长短腿”，努力让农村跟上城市的步伐，让农业跟上工业的速度，让农民共享发展的成果，不断厚植农业农村发展优势。

　　一、土地治理夯实现代农业发展基础

　　农业要现代化，必需夯实农业发展基础。而土地治理夯实现代农业发展基础的重要抓手。土地治理项目也因此成为农业综合开发的“安身立命之本”。广东农业综合开发立足土地做文章，始终将土地治理项目作为农业综合开发重点工作来抓。

　　——加强农业基础设施建设，解决生产发展的基础性问题。

　　一直以来，广东农业综合开发以实施土地治理项目为手段，加强农业基础设施建设，为现代农业奠定了良好的基础条件。由于灌排和机耕条件得以解决，广东省适宜冬种的气候优势得以发挥，项目区由两茬耕种增加到三茬、四茬耕种，土地产值大幅度增长。特别是近几年广东省虽然连续发生旱灾或洪灾，但农业综合开发项目区内由于排灌通畅，受灾不减收，得到了社会的好评。“十年九旱”的雷州半岛通过节水农业示范项目改水治旱后，项目区亩均产值达几千元，有的甚至超万元。

　　台山市海宴镇土地肥沃，水源充足，气候温和，非常适合种植花卉、蔬菜等经济作物。但过去由于排灌不畅，每亩收益不足1000元。该镇立项实施了国家农业综合开发高标准农田项目后，项目区灌溉系统和田间机耕系统得到全面的改造，为当地花卉产业的迅速发展提供了基础条件。项目实施后，项目区先后有1500多户农户种植富贵竹8000多亩，吸引了台湾、香港和上海等地客商落户兴办了16家富贵竹加工企业，年加工8000多万枝富贵竹，产品远销国内外市场。几年时间，海宴镇土地产值每亩达到8000多元，农民生活水平得到较快的提高。农民朱锦福家过去主要种水稻，现在种上了9亩富贵竹，每年纯收入6万多元，家里建起了三层的小楼房。当地群众和企业主纷纷表示，多亏国家农业综合开发帮他们修了渠、修了路，才种上了富贵竹，大家的生活才富贵起来。

　　——先行实践整合高标准农田建设工作，厚植农业发展潜力。

　　2016年以前，广东省农田基础设施建设涉及发展改革部门、财政部门、国土部门、农业部门和水利部门，由各部门分别编制规划, 分头组织实施, 建设标准参差不齐，缺乏统一规划指导，造成项目安排衔接困难, 甚至重复投资建设，影响了财政资金效益的发挥。借着中央关于“加大投入力度，整合建设资金，创新投融资机制”的政策东风，广东财政提出按照“统一规划、统一布局、统一标准、统一监督管理、统一上图入库”的要求，由相关主管部门分别实施、分别项目管理(财务管理、报账等)、分别竣工验收的“五统三分”高标准农田建设管理思路。最终，广东由省发改委牵头，统筹各部门统一开展相关项目，做好相关专业和专项规划在高标准农田建设任务上的衔接与平衡，将各部门建设任务落实到田间地块。通过纳入全省统一规划，农业综合开发高标准农田建设财政投资标准将从1200元/亩提高至1500元/亩，不再强制要求市县财政配套，并将项目测绘图比例从1:5000提高至1:2000，进一步提高了农业综合开发高标准农田建设水平，为全国下一步整合高标准建设农田建设提供了示范案例。

　　——统一上图入库，实现“一张图”管理。

　　农业综合开发项目建设点多面广，周期长、环节多、监控难，管理手臂急需延长，必须充分运用信息化管理手段。广东农业综合开发充分利用国土部门开发的“广东省高标准基本农田建设进展报备管理系统”和“广东省高标准基本农田建后监管系统”进行项目信息报备，实现高标准农田建设信息互通共享基础上的“一张图”管理。该系统精确收录项目信息，直观呈现项目区边界红线、整体分布形状和项目区拐点坐标等信息，项目情况一目了然。广东省国土厅正在将全省土地利用现状图整合进入该系统，整合完成后，即能在土地利用现状图上标示并查询到项目区域等信息。系统建设对加强项目管理将发挥重要作用：通过项目建设进度报备管理系统，对高标准农田建设项目基本情况、资金投入、建设进度等实现数字化管理;通过建设影像系统，将项目设计图、施工照片和竣工图等一系列图像信息录入系统，为项目验收和绩效评价奠定基础;通过信息系统“坐标与重叠校验”等检测功能，对各部门拟建项目与已建、在建项目建设范围重叠情况审查，有效避免重复项目立项建设。

　　二、发展农业产业化，引领现代农业发展

　　发展农业产业化是走向农业现代化的必由之路。广东农业综合开发通过扶持具有明显竞争优势和辐射带动作用的产业化发展项目，促进优势农产品基地建设，发展区域主导产业，推进农业和农村经济结构调整，提高农业生产组织化程度和农业产业化经营水平，发展现代农业，促进农民增收。

　　——创造性支持农业合作社+企业“联姻”，增强农村发展活力。

　　农业产业化需要经营主体多元化。除传统的农户外，还包括种养大户、家庭农场、专业合作社、农业龙头企业等新型经营主体。其中农民专业合作社作为农民的互助性经济组织，服务社内成员，受到广大农民的喜爱与信任。但农民专业合作社又普遍存在内部制度不健全、服务能力较弱、抗风险能力较低等问题，往往不能有效承担财政资金支持设立的农业项目。广东财政经过多年农业综合开发探索发现，做得好的合作社大多有龙头企业背景。龙头企业要进一步做大做强，更需要与合作社加强合作。龙头企业的最大优势是资金、技术和市场，但普遍面临的最大问题是土地分散而又流转困难，基地扩大成为瓶颈，合作社作为农民的互助性组织，能够为龙头企业解决这一瓶颈和难题。

　　从2013年开始，广东财政着手开展农民专业合作社持股产业化龙头企业工作试点，将农业综合开发扶持产业化龙头企业的财政资金，按不低于30%的比例，交由农民合作社作为股权投资参股受扶持的龙头企业。“企业+合作社”的模式，用一个项目资金扶持了两个对象，实现了一举两得。同时，农民合作社成为企业的股东，增加了与企业合作的谈判筹码，能为农民争取到更多可持续股权权益性收益。龙头企业通过确立与农民合作社的长期合作关系，减少了同分散的农户打交道的管理和谈判成本。广东“企业+合作社”试点着重突出农民专业合作社和龙头企业之间的紧密利益联结机制，实现了政府、农民和企业的“三赢”。

　　——打造“四个融合”，探索产业扶持新路子。

　　2016年以前，由于产业化项目申报门槛相对较高，对企业财务指标要求严格，全省符合项目立项条件的项目与可用于产业化扶持财政资金相当，全省产业化项目偏小偏散，难以与土地治理项目形成合力，打造现代农业示范样板。

　　得益于国家农发办下放项目政策权限和资金安排权限，2016年起，广东农业综合开发在国家农发办高标准农田建设模式创新试点项目的基础上，制定《关于申报农业综合开发农业产业扶持项目的通知》，着力统筹两类项目建设，围绕当地优势特色产业，打造优势特色产业集群，促进农村一二三产业融合发展，构建一体化、集成式开发格局，提升资金项目效益。2016年立项韶关市翁源县高标准农田创新试点项目，初现成效。项目采取“龙头企业+合作社+家庭农场(种养大户)”的形式，以发展蚕桑和粮食产业为主导带动当地优势特色产业发展，通过两类项目融合、三次产业融合、多种资金融合、产业与科技融合四个融合，可实现项目区年新增总产值近7000万元，新增利润近1400万元，其中产业化发展项目新增利润超过800万元;带动1.5万户农户，农户人均增收2000元，全县农户人均增收1000元，实现农民收入持续增长;当地重金属污染得到有效治理，并推进病虫害统防统治和绿色防控。

　　三、严格管理与创新机制，培育农业开发工作新动能

　　管理是农业综合开发的生命线。得益于实行严格的项目管理，农业综合开发项目被普遍认为是投入最实、效果最好的支农项目之一。随着外部形势发展变化，广东农业综合开发在管理机制上不断推陈出新，保持了农业综合开发旺盛的生命力。

　　——多年实践成就农业综合开发项目管理体系“样板”。

　　项目评审制、竞争立项制、工程招投标制、工程监理制、项目公示制……广东农业综合开发最早借鉴世行、亚行等机构的项目管理机制，把农业综合开发项目管理的资金分配、预算执行、报账审核和项目立项、建设监管、验收检查等重要节点和业务流程纳入制度化、规范化轨道，全流程的项目管理，确保了资金高效投入和项目优质建设。

　　为从源头上提升项目管理绩效，2014年开始，广东财政农业综合开发工作开始探索编制项目年度滚动计划，实现了项目申报提前准备、项目规划细致完备，项目评审全面深入。一方面进一步加强项目初审和复核，对申报项目在送省农发评估中心评估前加强项目初审，在省农评中心评估后，对评估结果进行复核，并与省农发评估中心进行沟通核实;另一方面完善项目库管理机制，提高选项立项的精准性，把所有评估为可行的项目全部纳入省级项目库。同时，创新项目库出库模式，采用按项目申报绩效评价及有关政策调整情况，确定资金分配方案的“择优立项安排”模式，确保优质可行的项目优先安排，达到了“以项目找资金”效果。实行项目年度滚动计划也为后续有条不紊实施项目，加快项目安排和资金拨付进度奠定了基础。

广东省农业综合开发项目管理流程图

　　此外，广东省农业综合开发监督检查工作，也一直走在全国前列，在实践逐步建立形成省级财政部门与市县财政部门与监督部门检查相结合、内部监督与外部监督相结合的常态化立体化监督检查体系。

　　——“小钱”办大事，创新投入与整合方式。

　　2016年开始，广东省农业综合开发通过统一全省“十三五”高标准农田建设规划，统筹各部门资金安排用于高标准农田建设，确保了建设资金来源，也为不断提高建设标准提供了资金保障。在此前提下，整合了土地新增费用于支持农业综合开发高标准农田建设，从质和量两个层面有力保障和促进了全省农发项目的推进。

　　2016年，广东农业综合开发还探索以项目为平台，整合土地治理项目资金和产业化发展项目资金，整合农发切块内项目资金和部门项目资金，整合农发资金和其他支农资金，集中打造农业综合开发示范区和农业特色产业区，集中有限的资金打造农业综合开发示范样板区。

　　——适应新政策，做好新形势下农发工作。

　　为适应简称放权新形势，广东省农业综合开发积极创新和优化管理机制，激发各级财政部门内部潜力和外部活力，厘清省、市、县各级管理职责，加强部门协调，合力推进农业综合开发工作。一是简政放权，优化审批管理程序。按照建立事权与支出责任相适应制度的要求，加大省级简政放权力度，简化审批程序，修订印发《广东省农业综合开发项目调整变更和终止实施细则》，将部分项目调整审批权限下放至市级财政部门，同时从2017年起，将土地治理项目立项审批权下放至市级。二是动态调整，加强开发县管理。根据《国家农业综合开发县管理办法》，制定了《广东省国家农业综合开发县管理实施细则》，为国家农业综合开发县的新增、退出、调整、处分明确了依据，进一步规范加强了全省开发县管理。三是加强项目管理，合力推进项目建设。制订印发了《广东省国家农业综合开发部门项目实施办法》建立农口部门和财政部门各负其责、相互配合工作机制，规范和加强广东省农业综合开发部门项目和资金管理。四是落实结果导向，提高资金使用效益。适应新时期农业综合开发管理工作需要，修订印发了《广东省国家农业综合开发竣工验收管理办法》，规范项目竣工验收工作，提高工程质量和投资效益。

　　——市县管理创新跑出农发工作“加速度”。

　　农业综合开发项目的具体实施、各项改革的推进，要依靠市县农发部门扎实、细致、创新地做好各项工作。近年来，广东各市县农发部门在管理上不断创新，积极想办法解决问题和困难，作出了许多新的尝试。如湛江市自2013年起探索实行产业化经营监理，分别对坡头区3个产业化项目和市直1个产业化项目尝试实行监理制;翁源县打破扶持常规，将土地治理与产业化相结合，实行综合治理;遂溪县财政局从2015年底开始探索财政资金购买社会服务验收农业开发竣工项目等。这些工作创新既能结合当地农业综合开发工作的实际需要，又为全省县级农发机构管理工作开拓了新思路。