投入2.5万亿冲刺中等发达国家水平

　　■引言

　　前不久,全国第一个基本公共服务均等化规划纲要《广东省基本公共服务均等化规划纲要(2009-2020年)》(以下简称《规划纲要》)正式出台,《规划纲要》描绘了到2020年我省公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、生活保障、住房保障、就业保障和医疗保障八大方面公共服务的蓝图。《规划纲要》指出,广东2020年基本公共服务要达到“中等发达国家水平”。

　　省政协委员、省社科院研究员郑梓桢指出:“《规划纲要》出台无疑意义非凡,而要实现这一宏伟蓝图,财力保障是最根本的问题,此外还须推进行政管理体制、财政管理体制和社会治理方式等一系列改革。”

　　广东基本公共服务要冲刺“中等发达国家水平”,需要投入多大的财力呢?据测算,2009-2020年12年间,全省共需投入基本公共服务领域的财政资金预计为24812亿元(约2.5万亿),年均增长15.4%,平均每年新增投入292亿元。

大手笔投入保障民生

　　2.5万亿,是一个什么概念呢?

　　在刚刚结束的2009年,广东GDP总量为3.9万亿,财政总收入为9052.26亿。2.5万亿的数目,超过广东当前GDP总量的一半,相当于当前广东财政总收入的三倍!而每年新增的292亿元投入,则相当于一个欠发达地市的年GDP总量!

　　据悉,这些巨额资金,将重点投入到公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、生活保障(包括养老保险、最低生活保障、五保)、住房保障、就业保障、医疗保障八大民生领域中。

　　“我们敢于向世界宣布,我们连农民和外来工的养老保障和医疗保障也要管起来。这是需要有勇气的,但广东有这个能力。”广东省政协委员、省社科院研究员郑梓桢表示,广东作为一个人口大省,又有大量的流动人口,将之作为一个基础性制度提出来,是需要勇气的。他表示,到2020年,我省基本公共服务水平将在国内位居前列,在国际上达到中等发达国家水平。“虽然这一标准离不少发达国家还有距离,但至少广东已经提出来,也下决心去做,走向基本公共服务的全社会覆盖。”

　　如此大手笔的民生投入,推进基本公共服务均等化,意义何在?专家指出,当前广东经济社会发展正处于关键的转型期,推进基本公共服务均等化,首先强调了“以人为本”的价值导向,有利于保障人民群众基本权利,确保每一个居民平等享受基本公共服务,促进社会公平公正、维护社会和谐稳定。

　　其次是“社会协调价值”,有利于缩小城乡、区域之间的差距,推动城乡之间、区域之间协调发展。“经济发展价值”方面,有利于改善城乡居民对未来的预期,促进人力资本积累,降低对物质资本的依赖,引导和拉动即期消费,扩大内需,促进经济平稳较快发展。最后一点是“制度创新价值”,作为弥补市场公共产品供给失灵的一种制度安排,推进基本公共服务均等化,有利于加快政府职能转变,建设以公共利益为目标、以公共需求为尺度、为全社会提供高质量公共服务的服务型现代政府。

广东拿得出这么多钱吗?

　　12年投入近2.5万亿,广东拿得出这么多钱吗?

　　广东省财政厅厅长刘昆说:“2.5万亿,这个数字是基于对广东经济发展的总体判断,未来11年,广东经济还将处于快速发展期,相应财政收入也会以比较合适的速度增长。在此基础上,根据政策要求,对于基本公共服务,在财政支出上必须高于其他支出的增长。这个数字是按照未来增长的预期来测算的,我认为可以实现。”

　　根据测算,预计2009年-2020年广东省一般预算收入将从3733亿元增加到14152亿元,年均增长12.9%,同期基本公共服务支出需求从835亿元增长到4043亿元,年均增长15.4%。全省基本公共服务支出占一般预算收入的比重从2009年的22.4%提高到2020年的28.6%。财政部门已根据珠三角、东西两翼和粤北山区的情况,编算出未来不同时期不同片区预算收入和基本公共服务支出的增长情况。上述占比数字,广东东西两翼和粤北山区将从2009年的32.4%提高到2020年的35.6%。

　　刘昆指出,实际上在过去几年,广东在省本级财政安排上,已经把整个资金的安排用于区域的平衡和民生的支出,2009年安排了1110多亿这方面的支出。而省本级的行政支出,已经降到了9%左右,在全国处于较低水平。刘昆说:“民生和均衡区域发展的支出也不是可以无限提高,达到一定程度后会趋于缓慢,但省本级财力大部分用于民生和区域平衡的目标不会改变,广东会继续加大民生方面的安排,区域协调发展方面的安排,让更多的资金来保障民生。”

考验广东全省各级财政

　　“如此大规模的财政投入,将极大地考验广东全省各级财政。如果说全省财力的总量还可以实现这个‘跳一跳可以摸到的目标’的话,那么,区域间财力的不平衡才是广东推进基本公共服务均等化的真正考验。”郑梓桢指出,“众所周知,区域发展不平衡是广东的重要省情。不同地区之间、城乡之间财政实力的不平衡,将直接影响到基本公共服务均等化目标的实现。”

　　《规划纲要》指出,各市基本公共服务支出占一般预算支出的比重,将从2009年的22.1%提高到2020年的27%,保证到2020年,实现区域间人均基本公共服务支出差距控制在20%以内的目标。据悉,广东已提出通过发展区域经济、加大转移支付力度、推进人口迁移等措施实现区域人均基本公共服务支出均等目标。

　　“促进地区间财力的均等化,首先要选择合适的均等化模式。”郑梓桢表示,一般来说,财力均等化主要有均衡收入能力、均衡支出能力、均衡收支差异三种模式。就当前广东来说,财政在基本公共服务均等化中的策略选择应以均衡收支差异为主,即借鉴民政部门对低保户收入补差的办法,省级财政根据各地区经济社会发展水平差异、财政收入的不同、基本公共服务供给的实际困难等因素综合考虑,对难以达到“底线均等”的地区实行补差,从而弥补其收支缺口。

　　他指出,具体操作上,可根据基本公共服务两大类八项内容,设立公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障八个省级财政专项资金,分别对这八个方面基本公共服务难以达到全省最低标准的地区进行“补差”。

目标

2020年,达到中等发达国家水平

　　■总体目标

　　到2020年,全省基本建成覆盖城乡、功能完善、分布合理、管理有效、水平适度的基本公共服务体系,实现城乡、区域和不同社会群体间基本公共服务制度的统一、标准的一致和水平的均衡,全省居民平等享有公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障等基本公共服务。力争做到率先实现基本公共服务普遍覆盖,率先建立城乡统一的基本公共服务体制,率先实现省内各地区基本公共服务财政能力均等化,率先建立基本公共服务多元化供给机制,基本公共服务水平在国内位居前列,在国际上达到中等发达国家水平。

　　●解读

　　省财政厅表示,这一总体目标的设定,主要考虑三个方面的要求:

　　1.适应发展转型的阶段性要求,侧重考虑与人的全面发展相关的基本公共服务。当前,广东发展转型进入新的历史阶段,要求实施更为积极的人力资源战略,这就要求以基本公共服务均等化为重点实施人力资源工程,全面提高省内人口素质,建设人力资源强省,并探索解决省内人口流动问题。此外,新型工业化、新型城市化的战略,也要求广东尽快解决城乡二元结构的问题,尤其是尽快解决基本公共服务差距过大的突出问题。

　　2.与新时期率先实现现代化和全面增强广东国际竞争力的要求相适应,适度设定基本公共服务均等化的目标,突出在全国社会体制改革中的领先地位,这与广东省新时期改革开放排头兵的要求是相适应的。

　　3.借鉴国际经验,在基本公共服务均等化目标设计上,侧重投入阶段财政能力均等化,在实施中注重通过系统的政府创新工程提高产出效率,并注重目标的可评估和可检验。

　　●时间表

　　在确定最终目标的基础上,广东基本公共服务均等化将分四个阶段推进:

　　———2009-2011年:大力推进基本公共服务覆盖工作。重点调整财政收支结构,增加对公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通四项“基础服务”以及对生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障等四项“基本保障”方面的投入,坚持投入向农村倾斜、向基层、欠发达地区和困难群体倾斜,建立健全城乡、不同地区和社会群体间多层次、差别化的基本公共服务体系,使基本公共服务加速覆盖广大居民。

　　———2012-2014年:重点推动城乡基本公共服务均等化普遍覆盖。将农村居民和农民工纳入城镇基本公共服务体系,实现城乡基本公共服务的制度衔接和统一,建立和完善省直管县财政体制,城乡基本公共服务均等化普遍覆盖广大居民。

　　———2015-2017年:基本实现地区性基本公共服务均等化。加快完善省对市县的转移支付制度,实现地区性基本公共服务财政能力均等化,基本实现地区性基本公共服务均等化。

　　———2018-2020年:总体实现全省基本公共服务均等化。在城乡、地区制度差别基本消除的基础上,最终建立相对完善的现代基本公共服务制度体系,在全省范围内总体实现基本公共服务均等化。

　　释疑

均等化并非绝对平均而是“底线均等”

　　基本公共服务均等化,作何理解?

　　“公共服务”是一个宽泛的概念,是指建立在一定社会共识基础上,为实现特定公共利益,全体公民不论其种族、性别、居所、收入和地位等方面的差异,都应公平、普遍享有的服务。其范围包括:国防、外交、公共教育、公共卫生、社会保障、基础设施、公共安全、生态环境、科技、文化娱体、其他公共服务等方面。

保护个人最基本生存权、发展权

　　而“基本公共服务”,重在理解“基本”二字,是指建立在一定的社会共识基础上,根据经济社会发展阶段和总体水平,为促进社会公平正义、维护社会和谐稳定,保护个人最基本的生存权和发展权所必需提供的公共服务,“其规定的是一定阶段上公共服务应该覆盖的最小范围和边界”。从范围看,它是公共服务范围中最基础和核心部分,受特定阶段制约和需求层次要求,体现为各类公共服务及其内部各层次服务中最应该且可以得到优先保证的部分。

　　专家表示,结合当前经济社会发展实际,可以运用基础性、广泛性、迫切性和可行性四个标准来界定基本公共服务。所谓基础性,是指那些对人的发展有着重要影响的公共服务,是人所必须的公共服务,它们的缺失将严重影响人的全面发展；所谓广泛性,是指那些影响到全社会每一个家庭和个人的公共服务供给；所谓迫切性,是指事关广大人民群众最直接、最现实、最迫切利益的公共服务；所谓可行性,是指公共服务的提供要与一定的经济发展水平和公共财政能力相适应。

均等化有阶段性,要承认差距

　　“均等化”,是不是意味着人人享有基本公共服务的绝对平均?

　　《规划纲要》明确,基本公共服务均等化,是指在基本公共服务领域尽可能使公民享有同样的权利,享受的基本公共服务水平大致相当。省财政厅厅长刘昆解释道:“均等化并不等于绝对平均,并不是强调所有公民都享有完全一致的基本公共服务,而是在承认地区、城乡、人群存在差别的前提下,保障所有公民都享有一定标准之上的基本公共服务。”

　　“推进基本公共服务均等化是一项艰巨而复杂的系统工程,因此,必须理清概念,走出误区,必须防止把均等化变成绝对平均化,把基本公共服务均等化理解为区域间、群体间基本公共服务的绝对均等化。”

　　专家进一步指出,当前“均等化”的实质是“底线平均”,具体体现为:享受基本公共服务的机会均等,结果大体相同,并尊重社会成员的自由选择权；基本公共服务的供给上有统一的制度安排；重点保障弱势群体的基本公共服务供给；将基本公共服务差距控制在合理的范围内。

　　省政协委员、省社科院研究员郑梓桢也生动地举例道:“比如一个富裕家庭的孩子,他家对他的底线是有一台手提电脑,那一个相对困难的家庭可能只能买得起台式电脑；又或者富裕家庭对早餐的要求是吃得好,困难家庭的标准则是吃得饱。我们要认清自己处于一种什么状态,大家的起点不一样。就好比保证大家都有饭吃,至于吃什么就另当别论。”他表示,均等化不是非得每个人都均等,要承认差距；此外,必须承认均等化的阶段性,这个底线会逐步提高,范围也会逐步扩大。

　　专家表示,在推进基本公共服务均等化过程中,“既要尽力而为,又要量力而行”。怎么做呢?首先要在拉近距离、缩小差距上下功夫,基本公共服务重点向农村、落后地区、困难群体倾斜,在覆盖全体居民的基础上再逐步提高供给水平。

　　■名词解释

　　基本公共服务均等化,是指在基本公共服务领域尽可能使公民享有同样的权利,享受的基本公共服务水平大致相当,其特点是基本权益性、公共负担性、政府负责性、公平性、公益性和普惠性。基本权益性是指基本公共服务应涵盖公民的生存权、健康权、居住权、受教育权和工作权等基本权利；公共负担性和政府负责性是指基本公共服务应由公共财政承担、主要由政府负责提供；公平性、公益性和普惠性是指基本公共服务应由全社会普遍分享,惠及全体人民群众。

现状

六年民生投入七千亿

　　近年来,广东高度重视民生问题,将建立惠及全省居民的基本公共服务体系放在建设和谐社会的突出位置。

　　2003年以来,广东以实施“十项民心工程”为载体,大力调整支出结构,在基础教育、基本医疗和公共卫生、基本社会保障、公共就业服务和基本住房保障等方面,财政投入持续大幅增加。2003-2008年,广东省各级财政民生投入7140亿元,占全省财政一般预算支出的比重从2003年的43.63%提高到2008年的52.65%,增加了9.02个百分点。

　　省级财政不断压缩本级支出规模,在调整优化支出结构的基础上,集中财力向市县倾斜,除了加大对市县的财力性转移支付力度外,在制定教育、医疗、卫生、社会保障等各项惠民政策时,对欠发达地区的补助比例均达到五至七成以上,切实帮助解决欠发达地区发展民生的筹资问题,在推进全省公共财政体制建设、促进公共服务均等化方面发挥了积极的主导作用。

　　●数字

　　2003-2008年广东全省投入教育的经费支出达1840亿元,年均增长21.53%,投入总量居全国第一；

　　2003-2008年广东省医疗卫生累计投入670亿元,年均递增21.87%；

　　2003-2008年广东省社会保障和就业投入达1367亿元,年均递增18.95%；

　　到2008年底全省基本解决欠发达地区15万户贫困农民、12万户水库移民、3000户沿海特困渔民的“住房难”问题；

　　2003-2008年广东省财政共安排资金4.8亿元,每年资助一定数量的农村贫困家庭子女免费接受技工教育和中等职业技术教育。