减税降费、财政可持续性及应对举措

　　今年的《政府工作报告》指出，“完善税费优惠政策，对现行减税降费、退税缓税等措施，该延续的延续，该优化的优化。”预算报告进一步指出，“要增强税费优惠政策的精准性针对性。全面评估分析现行减税降费退税缓税等政策措施，考虑当前经济发展中企业实际需求，强化年度间政策衔接，分类采取延续、优化、调整、加强等举措，防止出现政策断档或急转弯。”这实际上指出了未来一段时期内我国财税政策的倾向，即把应对暂时性困难的阶段性措施和促进企业转型升级、提升创新能力的制度性安排相结合，突出重点，提升经济持续高质量发展的能力。

　　减税降费政策的缘起与演进

　　我国减税降费政策的发端、演进和我国经济形势密不可分，且二者互相影响。

　　1994—2011年，我国税收平均名义增长率为17.75%，远高于同期GDP名义增长率，除了1995年和1996年，其他年份均出现了税收超经济增长的情况。彼时，政府部门与专家学者尤其是理论界的学者们，开始密切关注税收与经济的协同增长以及长期税收超经济增长对经济可持续发展的影响。大家普遍认为，宏观税负的过快上涨不利于经济持续增长能力的涵养，所以在2008—2011年，我国推出了结构性减税政策。

　　2011年以后，由于我国人均资源禀赋的约束以及环境污染压力，由生产要素的堆积而产生的外生性增长模式难以为继，必须加快转变经济发展方式，需要转向以制度和技术创新为核心驱动力的内涵式增长模式，同时也强调基于绿色发展的可持续增长。2013年12月，习近平总书记在中央经济工作会议上提出“新常态”，这是基于当时国内外宏观经济形势作出的正确分析和准确研判。经济新常态的内涵基本可以概括为，经济增速由超高速转变为中高速，发展模式更注重基于效率提升的内涵式发展与绿色发展，宏观调控的主要目的不再是保持经济高速增长，而是转向平衡和协调的高质量发展。但是，我国作为一个人口众多的大国需要维持一定的经济增速以维持人们的既有生活水平，以及缓解和减少经济转型中所出现的社会矛盾，所以2012—2017年我国实施了定向减税和普遍性降费。

　　为了进一步减轻企业负担、激发企业活力，我国从2018年开始又逐步推出大规模的减税降费政策。2018年，全年减税降费约1.3万亿元。2019年，全年减税降费2.36万亿元，占GDP比重超过2%，拉动全年GDP增长约0.8个百分点，其中新增减税1.93万亿元。2020年，全年新增减税降费超过2.5万亿元，为399万户纳税人办理延期缴纳税款292亿元。2021年，全年累计新增减税降费约1.1万亿元；企业提前享受研发费用加计扣除政策减免税额3333亿元；累计为3.1万户制造业企业办理留抵退税1322亿元。2022年，推出组合式税费支持政策，全年新增减税降费及退税缓税缓费超4.2万亿元，其中累计退到纳税人账户的增值税留抵退税款2.46万亿元、新增减税降费超1万亿元、缓税缓费超7500亿元。在新的减税降费一揽子方案中，包括减税、降费、退税等直接降低企业负担的方式，也包括暂时缓减企业支出压力的缓税缓费措施。

　　在三年疫情的冲击下，各行各业都承受了很大的经营压力，缓税缓费政策的出台可以说是一个具有针对性且效果良好的创举，既有利于帮助企业渡过难关，也避免了财政的进一步减收，从现实情况来看，非常符合当时政策设计的预期。随着疫情逐步缓解，各行各业开始全面复苏，一些阶段性的措施将逐步退出。

　　减税降费与财政的可持续性

　　很多人把我国从2015年开始推出的供给侧结构性改革和美国的供给学派作类比，其实二者有很大的不同。以美国经济学家拉弗等人为代表的主流供给学派强调减税、降低政府支出以及减少政府干预，以实现激发自由市场经济活力以及政府收支平衡的目标。而我国的供给侧结构性改革的核心思想是从提高供给质量出发，矫正生产要素配置扭曲，扩大有效供给，提高商品供给对需求的适配度与满足能力。我国供给侧结构性改革的前提假设是我国的消费能力已处于较高水平，但我国的供给质量难以跟上，这导致我国居民的大量消费转向了国外，进而削弱了我国的经济持续增长能力。为了降低企业负担、增强企业活力，供给侧结构性改革也强调减税，但同时又采取了凯恩斯学派的经济政策主张，强调以政府干预来解决问题，这不可避免地需要扩张政府支出，在经济增长所提供的有限财力不能抹平二者缺口的情形下，财政收支缺口就会持续扩大。

　　2018—2022年，我国财政一般公共预算收支缺口分别为37544.29亿元、48468.29亿元、62765.15亿元、43118.36亿元、56905.69亿元。从近几年的财政赤字率来看，基本在欧盟《马斯特里赫特条约》规定的3%红线标准上下波动。为了弥补财政赤字，2018至2022年全国整体政府债券发行规模（包括国债、地方政府一般债券、地方政府专项债券）分别为78872.89亿元、86497.22亿元、136423.01亿元、143713.74亿元、170592.97亿元，2023年的发债规模也进一步扩大。从累计规模来看，2022年全国整体政府债务余额609344亿元，2023年规划的中央财政国债限额298608.35亿元，地方政府一般债务限额165489.22亿元，专项债务限额256185.08亿元，总额为720282.65亿元，而债务的发行是需要支付利息的，利息支出也是财政的一个重要负担。

　　为了激发企业活力、支持经济的长期可持续增长，需要继续实施减税降费政策，但在我国经济下行压力加大、财政收支矛盾突出的形势下，应高度关注财政的可持续问题。

　　对当前财政形势的应对举措

　　未来，税费优惠政策的完善有三个着力点。

　　一是实施更加精准的结构性减税，切实减轻企业负担。在当前财政收支压力不断加大的情形下，大规模的普惠性减税难以为继，针对性更强、效果更加明显的结构性减税势在必行。结构性减税的方向应是：对低效率的僵尸企业以及产能落后的夕阳产业的减税政策逐步退出，而把重点放在解决关键技术与提升核心创新能力的领域上。

　　从世界税收与经济关系的长期演变来看，随着社会经济的发展，税收结构将逐渐从间接税向直接税转变，即税收归宿逐渐从企业转向自然人。而且上述转变也将降低间接税所导致的超额负担，从而降低资源配置过程中的效率损耗。所以，给企业减负不仅是当前实体经济发展的迫切需求，也是我国税制逐渐转向直接税的需要。

　　二是在实施减税降费政策的背景下，可以通过降低政府支出以及适当发债两个途径来应对当前的财政收支缺口。经济学的一般理论与实际情况证明，税收优惠比直接财政补贴更具效能，所以在降低一般性的维持性政府支出的基础上，应尽量降低对企业的直接补贴规模。

　　三是进一步规范非税收入和政府性基金的收取。2022年全国一般公共预算收入203703.48亿元，同比增长0.6%，其中，非税收入37089.52亿元，增长24.4%。虽然去年非税收入增长主要来自盘活存量资源资产、国有资源（资产）有偿使用等，但非税收入增长现象值得关注。再加上具有税费性质的社会保险基金与土地出让金，政府性收入中法定税收以外的各种费占比较高，因此，可考虑逐步开征社会保障税与财产税性质的房地产税等，使我国的法定宏观税负更好地反映我国真实的税负水平。

　　需要指出的是，如果放长观察周期，减税降费政策应该是一个阶段性的举措，主要是为了应对经济新常态下的相对低速增长以及2020年来的新冠疫情冲击。经过一段时间的调整，我国的整体宏观税负将进入和经济的适配区间，尤其是如果经济能维持在6.5%的增长水平以及失业率维持在4%左右，大规模的减税降费政策可以考虑逐步淡出，并使税费征管进入一个常规态势。