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中国式现代化背景下的税制结构优化

2022-11-02 来源:中国财经报

  党的二十大报告指出,优化税制结构。立足新时代新征程,立足中国式现代化,优化税制结构,应优化直接税和间接税结构,提高税制整体公平程度;应优化税种结构,提高税制整体运行效率;应优化中央与地方税收结构,提高税收治理效能,从而推进税收治理和国家治理现代化,助力全面建成社会主义现代化强国。

  优化直接税和间接税结构,调节收入分配,推动共同富裕

  二十大报告指出,中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。共同富裕是社会主义的本质要求,是中国式现代化的重要特征。当前优化税制结构的一个重要方向应是提高税制的公平性,增强税收对居民收入分配的调节力度,进一步缩小居民收入分配差距,推动共同富裕。

  以税负能否转嫁为标准,税收可区分为直接税与间接税。其中,直接税具有税负不易转嫁、累进税率征收等特点,课征直接税对调节纳税人收入、推动健全收入分配制度更为有效。在世界各国的税收实践中,如果税制政策目标强调社会公平,则直接税占的比重应当大些;反之,如果税制政策目标偏重经济效率,间接税所占的比重则应当大些。近年来,我国税制结构不断优化,直接税收入占全部税收收入的比重从2011年的28.4%提高到2021年的36%。但是与世界主要发达国家相比,我国直接税比重仍然明显偏低,并且与国家治理现代化的要求存在一定差距。因此,需要提高直接税比重,有效发挥直接税筹集财政收入、调节收入分配和稳定宏观经济的作用,夯实社会治理基础。同时,基于我国目前的经济发展阶段和整体税制架构,“十四五”规划强调“健全直接税体系,适当提高直接税比重”,这是在权衡公平和效率关系的基础上作出的比较符合实际情况的合理要求。

  二十大报告关于收入分配的相关论述,既重申了中国特色社会主义收入分配的基本方针政策,又创造性地提出了“规范财富积累机制”等新论述,这进一步为“健全直接税体系,适当提高直接税比重”指明了方向。

  一是完善综合与分类相结合的个人所得税制度。随着人民生活水平的显著提高,个人所得税的税源越来越丰富,成为目前我国最具收入潜力的税种。未来个人所得税制度建设目标,不仅仅在于提高收入比重,更要增进税制的公平性和合理性。要推进扩大个人所得税综合征收范围,优化税率结构,合理调节过高收入,规范资本性所得管理。鉴于目前财产性收入是增加居民收入不可或缺的渠道,应平衡财产性收入与劳动报酬征收个人所得税的关系,防止对财产性收入征税宽松,对劳动报酬征税则过严。要对合法合规的过高财产性收入依法征收个人所得税。在增加高收入群体的个人所得税税收收入的同时,还要完善专项附加扣除项目,减轻老人、残疾人等群体的税收负担;建立个人所得税基本减除费用和专项附加扣除的动态调整机制,考虑通货膨胀等因素,定期根据相关经济指标动态调整减除和扣除标准,减轻中低收入阶层的税收负担。

  二是发挥财产税制度在规范财富积累机制方面的重要作用。推进直接税体系建设,要注重税制的整体性或系统性,既不能片面强调所得税而忽视财产税,也不能仅考虑其收入功能而忽视调节调控功能。随着我国经济快速发展和人民财富累积量的增加,应大力发展财产税,壮大财产税税收体系。要遵循税收公平原则,积极稳妥推进房地产税立法和改革,挖掘房地产税筹集收入、调节收入差距的潜力。为调节代际之间的收入差距,研究征收遗产税与赠与税的可行性。此外,加大税收、社会保障、转移支付等调节力度和精准性,加大对公益捐赠的所得税优惠力度,鼓励高收入人群和企业更多回报社会,充分发挥第三次分配作用,改善收入和财富分配格局,扎实推动共同富裕。

  优化税种结构,提高税制运行效率,推动高质量发展

  二十大报告指出,高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务,这为税收改革发展进一步指明了前进方向。当前优化税制结构的一个重要方向是提高税制的整体运行效率,以高质量发展为主题,推动税制由收入功能型向发展功能型转变,从而促进经济质的有效提升和量的合理增长。为此,要合理设置各类税种及其比例关系,形成一个相互协调、相互补充的税制结构体系,有效发挥税收在推动高质量发展方面的职能作用。

  从税种结构看,2021年增值税占我国税收总收入的比重为45.5%、企业所得税比重为24.3%、个人所得税比重为8.1%、消费税比重为8.1%,这四个税种是名副其实的主体税种。要继续优化主体税种结构,继续发挥增值税在税收收入保障方面的主体作用;降低企业所得税比重,提高个人所得税比重,更好发挥个人所得税的收入分配调节作用。在优化主体税种结构的同时,还应进一步改革和完善辅助税种,特别是对与房地产相关的税种进行调整优化。

  从税类结构看,2021年我国货物劳务税类占税收总收入的比重为53.6%,所得税类比重为32.4%。与经济合作与发展组织(OECD)成员国相比,我国货物劳务税类比重显著偏高,所得税比重显著偏低。要继续优化以货物劳务税、所得税为双主体的税制结构,并积极创造条件推动以所得税为主体税的税制结构的转变。考虑到货物劳务税制度和所得税制度直接影响市场交易和整体经济运行的效率与公平,更应强调其统一性和一致性;而财产税制度与地方结合更为紧密,更应体现其地方性和差异性,为各地差异化发展提供制度支撑。

  除了优化税种、税类结构外,还要注重优化税种组合,发挥税种组合优势,形成支持创新发展、绿色发展、协调发展的税收政策体系。

  在支持创新发展方面,持续加大对科技创新的税收优惠力度,努力构建包含企业所得税、个人所得税、增值税等多个税种,囊括直接优惠、间接优惠等多种手段,涵盖多个创新要素、不同创新环节、多种企业类型的税收优惠政策体系。特别是要聚焦国家基础产业发展和促进制造业转型升级,加大对“卡脖子”关键领域企业、新基建企业的增值税优惠力度,加大对基础科学研发的所得税优惠力度,研究完善从事基础研究的高端人才和紧缺人才的个人所得税优惠政策,例如将粤港澳大湾区境外高端、紧缺人才个人所得税差额补贴政策范围覆盖至境内在重要领域和关键环节从事“卡脖子”技术攻坚的科技人员。

  在支持绿色发展方面,一方面,进一步改革完善资源税、耕地占用税、环境保护税等绿色税种;另一方面,“绿化”调整企业所得税、增值税、消费税、车辆购置税和车船税等传统税种,健全完善以环境保护税为主体,以资源税、耕地占用税为重点,以增值税、消费税、企业所得税、车船税、车辆购置税等税种为辅助的绿色税收体系。实施有利于节能环保和资源综合利用的税收政策,加快水资源费改税试点,发挥环境保护税正向激励与反向倒逼的作用,形成引导和促进绿色生产和消费的税收制度导向。

  在支持协调发展方面,完善支持西部开发、乡村振兴等税费政策,研究支持雄安新区、粤港澳大湾区、长江经济带、成渝双城经济圈建设以及黄河流域生态保护和高质量发展的税收政策,统一执法标准,消除政策差异,推进城乡融合和区域协调发展。

  优化中央与地方税收结构,提高税收治理效能,推进国家治理现代化

  二十大报告指出,中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化,既有各国现代化的共同特征,更有基于自己国情的中国特色。作为一个拥有超多人口、超长历史、超大幅员面积、超繁重发展任务的发展中大国,发挥中央和地方两个积极性一直是我们治国理政的基本理念。党的十九届四中全会把“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制”作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容进行了部署。当前优化税制结构的一个重要方向是优化中央与地方税收结构,调整中央税、地方税以及中央与地方共享税的分配格局,促进建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系,充分发挥中央和地方两个积极性,引导地方改善营商环境、增加就业、扩大消费。

  自1994年税制改革以来,我国确立了中央税、地方税以及共享税的分配格局。近年来,随着税制改革的不断深化,一些地方税税种被合并或取消,中央与地方共享税的比重不断提高。当前,需要通过制度安排切实保障地方政府履行职能所需的稳定收入,增强地方政府的财政自我供给能力。例如,在营改增试点以后,尽管对增值税收入的分成安排能够在短期内缓解地方收入分配问题,但从长期看,如何构建地方税体系,确保地方政府能够获取稳定的税收收入,仍是亟待解决的重要问题。

  地方税体系建设应与税制改革协同推进,逐步构建起主体税种明确、税收收入划分规范简洁、激励相容、运行有效的地方税收体系,增强地方政府财力。

  一是要培育地方主体税种,扩大地方税种收入。按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则,积极稳妥推进房地产税立法,整合目前房地产开发、流转、保有环节各类收费和税收,统筹推进房地产税制度改革,发掘房地产税筹集收入、调节收入差距的潜力。进一步推进资源税改革,在全面实施从价计征方式的基础上,逐步扩大资源税征收范围。结合消费税立法统筹推进消费税改革,扩大对“高耗能、高污染、资源性产品”以及高档消费品和消费行为的征税范围,将征收环节由生产环节后移至批发或零售环节,并逐步下划地方,补充地方税收收入来源。

  二是调整中央和地方共享税分成,补充地方财力。对于增值税、企业所得税、个人所得税等共享税,根据中央和地方事权和支出责任比例,对分成比例进行调整,提高共享税的地方分享比例,相应减少转移支付比重,充分发挥中央和地方的积极性。

  三是合理配置地方税权,推进非税收入改革。充分考虑我国区域发展不平衡的现实状况,在中央统一税收立法和税种开征权的前提下,适当扩大省级税政管理权限,将一些具体税种的税收管理权赋予地方政府,依法确定地方税税率、税收优惠等事项。进一步理顺征管职责,规范非税收入征管,加强非税收入管理法治化建设。

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