找准预算绩效管理突破口与新抓手 服务广东全面深化零基预算改革——访省财政厅党组成员、副厅长李树林

　　《广东财政》：广东预算绩效管理工作一直走在全国前列，请问近年来广东财政在推进全面实施绩效管理中取得了哪些成果，又有哪些好的经验？

　　李树林副厅长：自2018年中共中央国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》以来，全省各级财政奋发有为，积极推动各项工作落地见效。从全国来看，我省在绩效指标和标准建设、绩效目标五同步审核机制、绩效评价的广度和深度、绩效结果应用机制和绩效信息公开等工作都走在全国前列；从效果看，进一步提高了财政资金的配置效益和使用效益，连续6年获得财政部考核先进表彰，精心打造了预算绩效管理的广东样本。

　　一是基本建成“三全”预算绩效管理体系。预算绩效管理从项目拓展至政策、部门、政府层面，“全方位”格局基本建立。建立了省对市、县级财政管理综合绩效评价考核制度；开展部门和单位的绩效目标和绩效评价管理；政策和项目从事前到事后绩效管理闭环已基本建立。绩效管理贯穿预算编制、执行、决算各环节，“全过程”链条打通。绩效目标、绩效评价已成为全国标杆，绩效结果应用在“公开”和“挂钩”方面也具有开创性。“四本预算”和政府投融资领域绩效管理全面展开，“全覆盖”初步形成。已覆盖财政四本预算和所有省直部门，并拓展至政府购买服务、政府债务项目等领域。

　　二是打造广东的“四化”特色。近几年来，广东预算绩效管理从单一办法转变为有制度体系，从试点探索转变为有规范机制，从主观评判转变为有绩效标准，从线下报送转变为线上管理，逐步实现了具有广东预算绩效管理特色的制度化、规范化、标准化、信息化。针对各个实施环节建立了质量控制机制，构建绩效指标库；最早实现省级绩效管理业务真正由线下转为线上，全省市县实现绩效标准和控制规则信息化。

　　三是“花钱必问效、无效要问责”的理念形成共识，财政效能不断提升。主要表现在：财政保障更加有力。近年来，省财政对51个重点项目开展事前绩效评审，平均核减率达四成。同时，通过事后评价与预算挂钩机制，压减了低效无效支出。省下来的“真金白银”，为我们全力以赴落实省委“1310”具体部署，更好保障“百县千镇万村高质量发展工程”、高质量建设制造强省、绿美广东生态建设等重点任务腾出了财力空间。管理效能不断提升。逐步改变了以往“划标准要钱、报项目分钱、不问效花钱”的粗放式预算管理模式，财政管理的科学性规范性不断提升。我省财政管理工作考核连续4年获得国务院督查激励，县级财政管理绩效考核连续3年获得全国第一，预决算公开工作连续4年全国第一。资金效益持续提高。通过预算绩效管理督促部门将“先定事项再议经费、先有项目再有预算、先有预算再有执行”落到实处，年初预算到位率从以前年度的70%提高到90%以上，逐步打破了以往重投入轻管理、重支出轻绩效的困局，“钱等项目”、资金闲置沉淀的情况大大改善，目标不明确、“小而散”的资金实现了优化整合，效果不理想、效用不明显的资金调整了支出结构。

　　《广东财政》：党的二十届三中全会就深化财税体制改革、健全预算制度和实施零基预算等作出重要部署，并提出“加强公共服务绩效管理，强化事前功能评估”的具体要求，为预算绩效管理提质增效指明了方向。请问接下来广东财政如何准确把握中央部署和改革要求，锚定全面实施零基预算，加快深化广东预算绩效管理改革？

　　李树林副厅长：过去6年多来，广东财政坚持全面贯彻落实中央和省关于预算绩效管理的改革部署和重点任务。“为者常成，行者常至”，新时代新要求，广东财政将全面贯彻领会党的二十届三中全会精神，锚定全面深化零基预算改革目标，立足已经打下的良好基础，对下一阶段改革进一步明确方向，理清思路，在新起点上继续推进广东预算绩效管理改革行稳致远。

　　一是认清当前经济形势，切实将降本增效作为解决收支矛盾的突破口。今年以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在省委、省政府的带领下，各地区、各部门鼓足干劲抓经济，有效巩固和增强了经济回升向好态势。4月30日中央政治局会议指出，当前有效需求仍然不足、外部环境复杂性、严峻性、不确定性明显上升，要求乘势而上，避免前紧后松。近年来，全省财政收入增长放缓，财政支出压力不断加大。为积极应对财政收支的新形势，落实好省委、省政府的新要求，我们实施零基预算和绩效预算，推动调整存量、优化结构、提升效益。那么，如何推动？我们认为借助绩效管理是重要的途径之一。通过20年绩效管理实践，面对零深化基预算改革，结合新形势、新要求，针对成本效益分析不够、事前绩效评估机制不畅、预算与绩效融合不深等问题，我们认为，成本效益理念为新时期深化零基预算改革提供了有力的途径。今年省级印发了实施降本增效的若干措施，把降本增效的理念方法运用到政府投资项目、政府采购、资产管理、政务信息化项目管理等重点领域，以点带面推动实现“少花钱、多办事”“花同样的钱、把事办得更好”的目标。

　　二是落实好中央和省委的决策部署，切实将绩效管理作为零基预算改革的发力点。为贯彻落实党的二十届三中全会关于深化零基预算改革的改革，9月13日，广东省委十三届五次全会将“全面深化零基预算改革，推进与绩效预算深度融合”作为广东财税体制改革的一项关键举措。随之，广东出台全面深化零基预算改革的通知，明确从编制2025年预算起全省全面推进深化零基预算改革，率先在省级全面实施零基预算，各市县采取全面实施或试点的方式推进。但理论研究和实践经验均表明，零基预算改革落地见效亟需创新预算管理体制机制、借助新的管理手段和工具，实现零基预算改革的“破”与“立”。预算绩效管理恰好为零基预算的“破”与“立”提供了必要的支撑。从管理理念上看，绩效管理强调投入、产出、效果的分析，为打破预算基数提供了思路和技术路径。从工作流程上看，零基预算和绩效管理均关注预算编制的起步阶段，着力在“源头”打破支出固化格局。从改革目标上看，两者均以“提高财政资金效益和政策效果”为核心要义。当前，广东预算绩效管理已形成相对成熟的制度框架，能够为零基预算改革落地见效提供手段支撑。

　　三是结合我省实际情况，切实将绩效作为解决财政政策管理中存在问题的有效工具。目前，财政资金统筹能力弱、统筹层次低、统筹内容单一等问题仍然比较普遍，我们要如何更加科学合理地安排资金，进一步发挥财政统筹的能力；多部门参与预算“切块”、挂钩支出项目多、专项转移支付比重较大、项目交叉重复等现象仍在一定程度上存在，造成的财政支出结构固化、预算分配权分散等问题，我们要如何通过绩效管理更加优化财政支出结构，进一步发挥财政管理的配置效益；如何更加有效地使用财政资金，进一步落实党政机关习惯过紧日子的要求；如何全面提高财政部门在政策延续、运行风险控制、支出效果监控等方面的管理能力，切实解决财政政策和管理中存在的问题，进一步应对财政收支突出的矛盾等财政面临的问题，都亟待财政部门创新工作思路、方法，找准问题突破口。

　　改革进入深水区，无论是零基预算改革的落地还是绩效管理改革的深化，都要求我们要善于打破思维定势，牢牢把握改革发展主动权，把眼前的“坎”变成向上攀登的“梯”。为确保零基预算改革在我省全面铺开并取得实效，省财政厅在广泛调研并深入听取各地市各部门意见建议的基础上，经过系统研究，初步找到了破解改革难题的路子，那就是以成本效益分析为切入口，将成本理念贯穿绩效管理全过程，着力构建“事前核成本、事中控成本、事后评成本”的新管理链条，进一步加强预算约束和绩效管理，形成“关注成本、研究成本、重视成本”的良好氛围。接下来，我们将拿出更大的魄力和行动来认真谋划开展好新一轮改革，进一步创新绩效管理体制机制，不断探索新路径，努力通过绩效管理的提质增效助力广东零基预算走深走实。

　　《广东财政》：刚刚您提到广东将以成本效益作为深化预算绩效管理的新路径，且刚刚已经出台成本预算绩效管理改革的实施意见（以下简称《实施意见》），请问广东为什么以此为改革突破口，将如何有效实施和推进？

　　李树林副厅长：成本预算绩效管理是一种基于成本、质量、效益分析与比较，是能够将绩效与预算深度融合的预算资金管理模式。近年来，广东省内部分市县也开始探索成本绩效管理工作，如深圳、广州、江门都选择了一些公共服务领域的项目开展成本效益分析，为开展成本绩效管理摸索经验。我们刚刚印发的《实施意见》明确提出了建立成本预算绩效分析框架、加强重点领域成本绩效管理、强化成本绩效管理链条、健全绩效标准体系4个方面15条措施，建立广东成本预算绩效管理制度体系，进一步推动预算和绩效融合，形成预算绩效管理工作合力。

　　一是着力推动建立成本预算绩效分析框架。绩效分析框架分析相当于成本预算绩效管理的“脊梁”。我们要通过业务流程梳理、整合与再造，精简优化不科学的工作环节，推动实现资源优化配置。要科学确定产出效益，摸清成本构成，开展核算分析。要按照激励约束并重的原则，合理确定财政投入的方式。要按照全生命周期开展成本管控强化全要素成本管理和全过程监督管理。

　　二是着力加强重点领域成本绩效管理。聚焦落实省委“1310”具体部署，聚焦高质量建设制造强省、“百县千镇万村高质量发展工程”、绿美广东生态建设等重大任务。聚焦教育、文化、医疗卫生、社保、养老等社会关注度高的基本公共服务领域。聚焦转移支付和行政运行支出，落实好绩效管理责任，推动构建“人人讲节约、事事讲节约、时时讲节约”的节约型机关。

　　三是着力构建成本绩效管理链条。推动“事前核成本—事中控成本—事后评成本”的成本绩效管理闭环。在项目入库和预算编审阶段，加强成本效益审核。在预算执行环节，积极采取成本控制措施，严禁超标准、超范围支出。在绩效评价阶段，要对成本控制、产出完成和效益实现情况进行全面分析评价，查找成本管理中存在的问题，提出节约成本、提高资金使用效益的意见建议。

　　四是着力健全绩效标准体系。包括公共服务标准、作业成本标准和财政支出标准三个方面。简单而言就是在明晰财政支出成效（公共服务标准）的基础上、框定合理的资金投入额度（作业成本标准），并最终按照收入来源、财权与事权统一等原则核定财政补助的支出标准。以结果为导向解构成本、核定财政保障水平。

　　改革要取得实效，关键还是一个字“干”。接下来，我们将按照“统筹谋划，分级推进；试点先行，示范带动；问题导向，讲求实效”的原则，做好三个“抓”：

　　一是领导带头抓谋划。各级财政部门负责同志要进一步发挥头雁效应，强化使命感和责任感。在其位、谋其政，把责任扛在肩上，当好绩效管理第一责任人，结合地方实际情况，把工作研究透彻、推进到位，抓出效果。要坚持久久为功，改革不是一蹴而就的，要对标对表中央和省委改革部署要求，密切关注掌握改革动向，进一步加强组织领导，力求省、市、县三级步调一致、同频共振。

　　二是问题导向抓短板。我们的工作与中央和省委、省政府的要求还存在不小的差距，与健全现代财政制度的目标还存在不小的差距，工作推进中仍存在不足和问题，如绩效和预算“两张皮”的情况还不同程度存在，绩效全过程管理“头轻脚重”或者“头重脚轻”的问题等。我们要以成本预算绩效管理改革为契机，进一步强化“业”与“财”的融合，进一步强化绩效管理在预算管理中的作用，为零基预算不断夯实基础。

　　三是突出重点抓实效。切实从有利于预算管理改革、有利于健全现代财税体制、有利于促进全省经济社会发展、有利于推进财政高质量发展的高度，抓住当前改革的主要任务，突出重点，逐步推进。要结合各地的实际情况，找准改革的切入口，以“小切口”撬动“大改革”。要讲求实效，不摆花架子、用好绩效管理这把“利剑”去破局。

　　省委十三届五次全会指出：“要更好发挥挑大梁作用，在进一步全面深化改革中抓主抓重、奋发有为。”学习贯彻省委全会精神，广东财政将抓住全面深化零基预算改革这个财政工作“牛鼻子”，努力在成本绩效管理改革上取得新突破，提高财政资金配置效率，优化基本公共服务供给，增强基本公共服务均衡性和可及性，不断提升人民群众幸福感、获得感，为广东在推进中国式现代化建设中走在前列贡献力量。