2024积极的财政政策加力提效

　　岁末之际回望，2024年以来，我国经济运行总体平稳、稳中有进，高质量发展扎实推进，经济社会发展主要目标任务即将顺利完成。取得这一成绩，离不开积极财政政策发力——从3.9万亿元专项债，到增发1万亿元超长期特别国债，再到一揽子化债政策，从中央财政到各地方，源源不断的债券资金为国家重大战略部署落地、经济社会发展注入强大动能，激发出内需活力，驱动经济回升向好。中国财经报推出“2024积极的财政政策加力提效”年终专稿，全景式梳理、盘点2024年积极有为的财政政策，以飨读者。

　　石激千浪

　　——一揽子化债政策影响深远

　　近期出台的“6＋4＋2”万亿元化债“组合拳”，是今年一系列增量政策的“重头戏”。在过去一个多月时间中，各地密集发行用于置换存量隐性债务的再融资债券，化债政策加速落地。

　　11月8日，一揽子化债政策公布；11月12日起，地方陆续发行存量隐性债务置换专项债；到12月中下旬，今年2万亿元置换存量隐性债务再融资债券额度全部发行完毕。

　　债务问题向来备受关注，其复杂性和敏感性不容忽视。对于中国政府推出的化债政策，国内国际出现了一些缺乏理性的质疑、批评之声。

　　例如，有观点认为，一揽子化债政策更像是“债务重组”，对刺激经济的作用不大；一些经济大省大量举债，意味着中国经济前景黯淡；化债政策只能减少隐性债务而无法从根本上控制新增，未来可能导致更大的财政危机……

　　这些观点应该怎么看，化债政策到底效果如何，新增债务怎么管控？答案或可从我国政府实施一揽子化债政策的内在逻辑以及推动防范化解债务风险的决心中找到。

　　重拳出击：

　　债务置换带来多重积极效应

　　根据增加地方政府债务限额置换存量隐性债务议案，“6+4+2”化债“组合拳”分别为：

　　从今年开始，每年新增加2万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务，分3年安排，合计6万亿元；

　　每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元专门用于化债，连续5年实施，累计4万亿元；

　　2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还，不必提前偿还。

　　上述三项政策协同发力，不仅能够大幅减轻地方政府的化债压力，还能扩散积极效应，进一步提振发展信心、畅通经济循环链条、推动经济高质量发展。

　　按照中央关于化债的部署，地方政府原本需要在2028年前稳妥化解14.3万亿元的存量隐性债务。化债政策实施后，地方政府需消化的隐性债务总额直接大幅降至2.3万亿元，平均每年消化额从2.86万亿元减为4600亿元。

　　对地方政府而言，增加政府债务限额以化解隐性债务犹如一场政策“及时雨”——通过债务置换安排，给地方政府松绑减负，缓释当期化债压力，进一步优化债务结构。此外，由于法定债务利率大大低于隐性债务利率，置换后还会大幅节约地方利息支出。

　　在11月8日全国人大常委会办公厅举行的新闻发布会上，财政部部长蓝佛安用三个“腾出来”概括化债的积极效应——

　　通过实施置换政策，可以将原本用来化债的资源腾出来，用于促进发展、改善民生；将原本受制于化债压力的政策空间腾出来，更大力度支持投资和消费、科技创新等，促进经济平稳增长和结构调整；将原本用于化债化险的时间精力腾出来，更多投入到谋划和推动高质量发展中去。

　　换言之，化债资金将扭转存量隐性债务过度占用财政资源的困境，破解一些地方政府财政收支矛盾突出、还本付息刚性支出压力较大的难题，助力其更加游刃有余地统筹用好财政资金保民生、稳投资、促发展。

　　从经济循环的角度看，破解隐性债务拖欠链条，解决地方各类“三角债”问题，可以改善市场主体的现金流和预期，改善金融资产质量、降低金融机构呆坏账损失，进而更好地畅通经济循环、利好实体经济。

　　近段时间以来，在化债政策引导下，企业应收欠款等问题正加快解决。不少民营公司已设立回款专项小组，积极与地方政府深入沟通，预计回款情况将加速向好。

　　就有效防范和化解重点领域风险的角度而言，一揽子化债政策精准聚焦隐性债务风险，坚决守住不发生系统性风险的底线，为我国经济的稳步回升和长远发展提供了重要保障。

　　思路革新：

　　适当举债驱动经济航船行稳致远

　　目前，我国今年安排的2万亿元用于置换存量隐性债务的再融资专项债券已全部发行完毕。从发行规模看，江苏、湖南、山东、河南等位列前茅，均在千亿元以上。

　　消息披露之后，网络上出现了一些悲观的论调：连江苏、湖南这样的经济大省都需要大规模举债，表明当前地方财政非常吃紧，未来经济走向和财政可持续性堪忧。

　　事实上，此次化债政策主要目的是减轻地方化解隐性债务的压力，并将“暗债”转为“明债”，增强地方债务透明度和管理规范性，让地方政府能更好地平衡稳增长与防风险之间的关系。

　　用辩证的眼光看，债务不是“洪水猛兽”，保持适当的负债率对于经济增长至关重要，通过债务合理扩张稳增长也是国际通用的做法。

　　目前，我国政府负债率显著低于主要经济体和新兴市场国家，还有较大举债空间以及赤字提升空间，这也是未来经济的发展空间。

　　同时，近些年来，我国地方政府债务主要用于资本性支出，支持建设了一大批交通、水利、能源等项目，很多资产正在产生持续性收益，这既可以为经济高质量发展提供有力支撑，也是偿债资金的重要来源。

　　因此，不必因经济大省大规模发行再融资专项债而陷入悲观预期。更应该看到，在全球经济增长放缓、内外部形势严峻复杂的条件下，我国政府展现出了极力稳增长、促发展的坚定决心和不懈努力。

　　尤为关键的是，我国当前的化债思路已经发生了根本性的转变——从单纯注重防范风险，转向了防风险与促发展并重。在化解债务的过程中推动经济发展，在经济增长中有序化解债务，这种良性互动将为经济发展注入新动能。

　　今年以来，受外部环境变化和内需不足等因素影响，我国宏观经济运行出现一些新的情况和问题，税收收入不及预期，土地出让收入大幅下降，给财政平稳运行带来较大压力。但是，从9月下旬以来推出的包括化债政策在内的一揽子增量政策成效显著，有效助推经济运行回升向好，全年财政收入以及GDP增速目标均将完成。

　　近期，中央经济工作会议定调了“更加积极有为”的宏观政策总基调，“更加积极的财政政策”“适度宽松的货币政策”，这些新提法背后的含金量很高。政策持续用力、更加给力，必将推动经济航船行稳致远、驶向更加光明的未来。

　　标本兼治：

　　打好债务风险防范化解攻坚战

　　防范化解地方政府债务风险，是事关发展和安全、事关财政可持续发展的重大问题。近年来，在推进债务风险化解的过程中，我国政府对新增隐性债务始终保持“零容忍”的高压监管态势，把消化存量与遏制新增置于同等重要的位置。

　　此次一揽子化债政策推出后，财政部多次强调加强对隐性债务的监管，并切实采取有力举措：

　　——债务监测口径更全。会同有关部门健全信息共享和监管协同机制，全口径监测地方政府承担偿还责任的债务情况，做到动态分析、及时预警、防范风险。

　　——预算约束更强。将不新增隐性债务作为“铁的纪律”，持续加强预算管理，督促地方依法合规建设政府投资项目；对未纳入预算安排的政府支出事项和投资项目，一律不得实施，坚决堵住地方违法违规举债的途径。

　　——监管问责更严。强化收集新增隐性债务线索，及时掌握违规举债新手段、新变种，推动监管从事后“救火补漏”向事前“防患于未然”延伸，严格落实地方政府违规举债问责制。

　　——推动融资平台加快改革转型，坚决防止违规为地方政府提供新增融资服务。结合存量隐性债务置换和地方债务风险化解工作进展，加快推进融资平台改革转型，持续压减融资平台数量。

　　防范化解政府债务风险，既是攻坚战更是持久战。除了上述举措综合施策，从长远看，持续深化体制机制改革，将为防范化解债务风险提供强有力的支撑和保障。

　　党的二十届三中全会明确深化财税体制改革，作出了加快建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，优化中央和地方政府债务结构，以及进一步理顺中央和地方财政关系，优化中央和地方收入划分，增加地方自主财力等部署。近期召开的中央经济工作会议再次强调“统筹推进财税体制改革，增加地方自主财力”。

　　通过稳步推进改革，适当加强中央事权、提高中央财政支出比例，夯实地方财力基础，明晰省以下政府间财政事权与支出责任划分，避免基层政府以有限的财力承担过重的支出责任等，都有利于减少地方政府对债务性资金的过度依赖，进而从源头上杜绝地方盲目举债。

　　深远之计

　　——超长期特别国债为“两重”“两新”注入动能

　　今年全国两会期间，我国政府作出了发行超长期特别国债的部署。截至12月上旬，今年1万亿元的超长期特别国债已全部安排完毕，正在各地加快落地。

　　这是我国历史上第四次发行特别国债，是党中央、国务院着眼强国建设、民族复兴战略全局作出的一项重大战略决策，具有战略性、综合性、超长期性和全局性考量。

　　发行超长期特别国债，更是今年积极财政政策发力并兼顾短期与长远的有力举措。万亿元国债资金发挥引导、撬动作用，为“两重”“两新”注入了强大动能，也为经济转型升级和高质量发展提供了坚实保障。

　　聚焦“两重”增后劲

　　从历史经验来看，每次发行特别国债都是基于当时的宏观经济环境和特定的政策目标，反映了政府利用财政工具调节经济、促进发展的策略，也能够对经济社会稳定向好发展产生积极影响。

　　今年的《政府工作报告》明确：为系统解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题，从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。

　　将“重大项目”“重大战略”和“重点领域安全”等概念延展开来，可以清晰地对应到我国当前致力推进的若干重点任务：高水平科技自立自强、城乡融合发展、区域协调发展、提升粮食和能源资源安全保障能力、人口高质量发展、美丽中国建设……

　　这些重点任务不仅体现了我国在新时代背景下的发展战略布局，也彰显了统筹发展和安全、实现中华民族伟大复兴的历史使命。而超长期特别国债资金，则能够为实施国家中长期战略补短板、增后劲。

　　眼下，超长期特别国债项目正紧锣密鼓加快进度。

　　深冬时节，在东北辽阔的大地上，由北大荒集团北安分公司实施的高标准农田建设项目如火如荼进行。得益于2.55亿元超长期特别国债资金支持，黑龙江省黑河市北安市赵光农场、红星农场等耕地的质量以及抗灾能力有望提升，未来将更好地保障国家粮食安全。

　　在青海，由超长期特别国债资金支持实施的23个“三北”工程项目已于10月底全面开工，共获得了19.78亿元资金支持。这些项目的实施，不仅将进一步巩固西北地区的生态屏障，显著提升当地的生态环境质量，还能增强区域内防风固沙、水土保持和水源涵养能力，助力美丽中国建设。

　　今年，超长期特别国债资金优先选取支持跨区域、跨流域的重大标志性工程，确保所有项目都体现“两重”性质和国家意志。

　　除了高标准农田建设、“三北”工程等，“两重”建设还重点支持了长江沿线铁路、干线公路、机场建设，以及西部陆海新通道建设、农业转移人口市民化公共服务体系建设、高等教育提质升级等领域建设，始终坚持高质量发展和高水平安全良性互动，夯实国家安全和长远发展基础。

　　从资金特性来看，超长期特别国债资金具有规模大、期限长、利率低的特点，能够为建设周期长、投资回报慢的重大项目和重大工程提供稳定而充足的资金支持，确保项目顺利实施，有效降低融资成本，从而为实现国家长远目标提供坚实支撑。

　　支持“两新”扩内需

　　超长期特别国债是今年财政政策的重要内容，是积极的财政政策适度加力、提质增效的工具之一。

　　从发行的时间跨度来看，超长期特别国债的发行工作自5月17日启动，至11月中旬圆满收官，整个过程历时约6个月，总计发行22次，发行节奏平稳有序。

　　这6个月的时间窗口，有助于持续带动政府债券规模扩张，实现财政政策靠前发力，有效拉动国内需求，更好发挥稳增长、优结构、促发展的积极作用，进一步改善预期、增强发展信心。

　　特别是，自8月初开始，3000亿元加力支持“两新”的超长期特别国债资金开始下达至地方和相关项目，稳步拉动投资增长，加速释放消费潜力。

　　在国债资金和税收优惠、再贷款配套等政策措施的引导下，各地抢抓政策机遇，掀起新一轮大规模设备更新的热潮——石油化工、钢铁、工程机械、汽车等工业重点行业企业积极淘汰落后产能，引进高效、先进的生产设备，加速向数字化、智能化、绿色化升级，提高产业附加值，驶入高质量发展“快车道”。

　　短期看，设备更新能够有效带动设备工器具购置投资增长，是拉动投资增长有效手段；长远看，设备更新有助于提高制造业高端化、智能化、绿色化发展水平，加快产业转型升级，加快培育新质生产力，为经济持续健康发展积蓄更强劲的动能。

　　今年以来，内需仍待提振成为我国经济运行面临的主要困难。在此形势下，1500亿元超长期特别国债资金支持实施的汽车、家电等消费品以旧换新政策，激发了消费者的换购热情，显著提振了消费市场活力，汽车、家电、家装等领域商品市场销售继续保持较快增长。

　　商务部统计数据显示，今年以来，消费品以旧换新政策整体带动相关产品销售额超1万亿元。截至12月13日，汽车以旧换新带动乘用车销售量超520万辆；家电以旧换新带动8大类家电产品销售量超4900万台；家装厨卫“焕新”带动相关产品销售超5100万件；电动自行车以旧换新带动新车销售近90万台。

　　得益于消费品以旧换新及一揽子增量政策效应加快释放，消费市场正加速回暖，为扩内需注入“强心剂”。

　　消费关乎百姓民生、关乎经济发展大局。目前，我国消费对经济增长的贡献度相对于发达国家还有很大提升空间。伴随以旧换新政策持续显效、各项配套政策协同发力，消费市场有望逐步恢复并呈现良好发展态势，持续为经济健康发展提供有力支撑。

　　持续发力久为功

　　按照《政府工作报告》部署，未来几年，我国将持续发行超长期特别国债。

　　目前，有关部门和地方正抓紧谋划储备一批“两重”建设的重大项目，统筹推进“硬投资”和“软建设”，集中力量办好一批国家重大战略实施和重点领域安全能力建设中的大事要事。

　　根据不久前召开的中央经济工作会议部署，做好明年经济工作，要实施更加积极有为的宏观政策。增加发行超长期特别国债将是更加积极的财政政策持续用力、更加给力的重要抓手之一。

　　2023年以来，我国经济复苏呈现“波浪式修复、曲折式前进”特征。今年是我国在经历了疫情冲击后逐步恢复的第二年，要实现5%左右的经济增速已属来之不易。而要全面恢复到疫前水平，更需付出持续努力。

　　特别是，在全球经济增长动能不足、外部环境复杂严峻的背景下，连续几年发行超长期特别国债推动内需扩张和经济增长，是非常关键的一招。

　　这不仅能够有效应对各种挑战、对冲外部风险，也为长远发展奠定基础，确保我国在复杂的国际环境中保持经济发展的定力、韧性和活力。

　　与此同时，超长期特别国债还能为优化央地债务结构、减轻地方财政压力源源不断地提供助力。

　　近年来，在内外多重因素影响下，我国经济运行面临多重挑战，地方财政持续承压。由中央发行超长期特别国债并安排向地方转移支付部分资金，支持“两重”项目建设，有利于缓解地方财政压力、降低宏观债务成本，也为地方财政腾挪出了发展的空间。

　　久久为功，善作善成。超长期特别国债叠加今年底出台的“6＋4＋2”万亿元化债政策，将让地方政府卸下“包袱”、轻装上阵，从而能够把更多的财政资源投入到谋划和推动高质量发展中去，更好地实现“十四五”规划目标任务。

　　逆势发力

　　——专项债扩投资惠民生稳经济

　　不久前，粤港澳大湾区互联互通海上黄金通道——黄茅海跨海通道正式通车运营，搭建起大湾区深度融合发展的新动脉。这一重大交通基础设施项目的实施离不开财政资金的支持——累计获得专项债券资金23亿元，有力保障了工程节点。

　　该项目是今年专项债支持扩投资、稳增长的一个生动缩影。2024年，财政部安排新增地方政府专项债券额度3.9万亿元，加上2023年结转的1000亿元，累计4万亿元，规模创历年新高，相关债券资金有效发挥了扩投资、惠民生、稳经济的作用。

　　发行规模创新高

　　2020年以来，面对疫情冲击以及复杂的国内外环境，我国政府通过加大专项债发行力度，着力稳定投资、扩大内需、保障民生。过去三年，新增专项债券额度从3.65万亿元攀升至3.8万亿元，总体呈现稳步增长态势。

　　今年，财政部下达各地2024年新增专项债券达3.9万亿元，是历年来规模最大的一次。与往年相比，今年专项债发行呈现出明显的季节性和政策导向特征，发行节奏“先慢后快”。

　　结合经济形势和宏观调控需要，财政部上半年综合考虑增发国债、冬春季节施工条件等因素，合理把握专项债券发行节奏。数据显示，上半年发行新增专项债券1.49万亿元、支持项目1.6万个，其中用作项目资本金1648亿元。

　　下半年以来，特别是8月和9月，新增专项债发行显著提速，充分保障在建项目后续融资，带动扩大有效投资，加快形成实物工作量。截至10月末，各地累计发行3.9万亿元、完成进度98%，新增专项债基本发行完毕。

　　据统计，今年新增专项债券投向项目累计3万余个，支持了一大批早晚都要干、具有较强经济社会效益的项目建设，切实发挥了推动地方经济社会平稳发展的积极作用。

　　同时，新增专项债用作项目资本金超3000亿元，主要集中在交通基础设施领域，重点用于国家重大战略项目，有效发挥政府投资“四两拨千斤”的撬动作用。

　　以广东为例，除黄茅海跨海通道，广东财政今年充分利用专项债券资金支持铁路、公路、机场等重大基础设施项目加快建设，重点支持白云机场三期、粤东城际铁路、广湛高铁等工程，累计安排近800亿元专项债券资金作为重大项目的资本金，有力、有效拉动投资。

　　投向领域持续扩大

　　今年，财政部不断优化调整专项债券投向领域和用作项目资本金范围，将更多新能源、新基建、新产业领域纳入专项债券投向领域，引导地方加大对市政和产业园区基础设施、城中村改造等领域的支持力度，进一步释放专项债券在经济社会发展中的撬动效应。

　　基础设施是产业园区高质量发展的硬支撑。今年，广西财政统筹安排新增债券79.89亿元支持沿边临港产业园区发展，推动有关地区绿色化工、新型金属材料、生物医药等重点项目建设。

　　此外，江苏扬州智慧能源产业园基础设施建设项目也在1亿元专项债支持下，实现超预期快速推进。

　　城中村改造是民生工程，更是发展工程，对于增进民生福祉、促进基础设施投资、扩大内需起到重要作用。去年，财政部将城中村改造项目纳入了专项债支持范围。今年，城中村改造增量政策频出，先后明确新增实施100万套城中村改造和危旧房改造，并将支持范围从超大特大城市、大城市扩大到全部地级城市。各地在安排专项债资金过程中，对城中村改造的支持力度明显加大，加快促进城市高质量发展。

　　此外，各地用好专项债券资金，支持补短板、惠民生领域建设项目，使得一批棚户区改造、仓储物流、民生服务、农林水利等项目得以快速实施和落地，这不仅增强了基本公共服务供给能力，也显著提高了广大人民群众的获得感、幸福感、安全感。

　　明年或迎新变革、新机制

　　近期，中央召开的系列会议对明年专项债发行、使用、管理提出要求、作出部署，明年专项债发行使用以及管理有望迎来新变革、新机制。

　　从政策力度看，中央经济工作会议明确，明年将增加地方政府专项债券发行使用，并扩大投向领域和用作项目资本金范围。

　　由此可见，作为落实更加积极财政政策的重要工具，明年专项债券发行额度有望在今年基础上进一步扩大。债券资金的持续投入，将对推动经济持续回升向好和高质量发展提供有力支撑。

　　从专项债投向领域看，新增专项债用于土地储备、支持收购存量商品房用作保障性住房，将是明年专项债发力的一大亮点。

　　10月12日，财政部公布了多项以专项债为抓手促进房地产平稳发展的政策举措。一方面，支持地方政府运用专项债回收符合条件的闲置存量土地，确有需要的地区也可以用于新增的土地储备项目，以减少闲置土地、增强土地供给调控能力；另一方面，用好专项债收购存量商品房，优化保障性住房供给。这是收购存量商品房首次纳入专项债支持领域，预计明年上半年各地或将发行用于收储存量土地或存量商品房的专项债计划。

　　针对专项债券优化管理机制，日前召开的国务院常务会议提出，要优化项目审核和管理机制，适度增加地方政府自主权和灵活性，提高债券发行使用效率。

　　一直以来，我国专项债项目审批权限集中在中央政府，由财政部和国家发展改革委对地方政府专项债进行审批。此次明确增加地方政府的自主权和灵活性，意味着专项债管理有望迎来新变革、新机制。

　　目前，相关部委正在研究开展项目审核自主权试点，实施续建项目“绿色通道”等，尽快出台优化完善地方政府专项债管理的新举措。

　　伴随着试点推开，部分省份将先行先试，在灵活审批和实施专项债券项目、提升专项债券项目实施效率等方面探索有益经验，推动专项债管理迈向新阶段。