中国税制改革三大方向展望

　　为服务经济转型升级，新中国成立70周年来，经历多次改革的中国税收制度不断趋于完善。直视脚下，我们依然还有很多工作要做，其中主要包括三大方向。

　　落实税收法定原则

　　根据党的十八大和十八届三中、四中全会精神，为全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，全国人大起草了《贯彻落实税收法定原则的实施意见》。《实施意见》明确，开征新税种应当通过全国人大常委会制定相应的税收法律，同时对15个税收条例修改上升为法律或者废止的时间作出安排。实际上，我国很早就在法律上确立了税收法定原则。根据1992年9月第七届全国人民代表大会常务委员会通过的《税收征收管理法》第3条，“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行”，这一规定则较为全面地反映了税收法定原则的要求。

　　目前，我国只有企业所得税、个人所得税、车船税、车辆购置税、船舶吨税、烟叶税、环保税、耕地占用税、资源税等税种完成立法，其他税种如增值税、消费税、关税、房产税等仍未完成立法。应当遵循上述《实施意见》的安排，根据社会经济发展的实际需要，推动税收立法工作，尽快将目前成熟的暂行条例上升为正式法律，提高税收的权威性，从而全面落实税收法定原则。

　　优化税制结构体系

　　优化税制结构，本质上是通过调整各税种的比例关系产生优化资源配置的效果，以提高经济效率、促进社会公平。税制改革既应立足当前，又要着眼长远，兼顾宏观调控和组织财政收入职能，逐步优化税制结构。

　　在税收制度实践中，间接税通常采用比例税率，具有累退性，对于相同的商品或劳务，高收入者的平均有效税负往往低于低收入者；而直接税通常采用累进税率，平均有效税负随着纳税人收入水平的提高而增加，承担着调节收入分配的重要功能。2018年，我国所得税占总税收比重为28%，流转税比重为58.75%，流转税占比偏高，增值税比重较大，所得税在税制体系中的地位有待提高。下一阶段的税制建设应当进一步优化我国流转税和所得税“双主体”的税制结构，一方面继续坚持在流转税领域落实降税减费，适当降低流转税在我国税收总收入中的比重，降低商品流通成本，助推先进制造业、现代服务业等实体经济的发展；另一方面在所得税领域坚持“宽税基、低税率、严征管”的原则，逐步提高所得税在我国税收总收入中的比重，并适当增加高收入人群的所得税税负，降低中低收入群体税负，强化税收的收入分配功能。

　　增强税制国际竞争力

　　随着我国对外开放的深化以及“一带一路”倡议的实施，外国对华投资和我国企业对外投资规模日益扩大。由于课税对象、税率水平等税制基本要素会对资本的投资决策产生重要影响，提高国家税制竞争力，保持税源稳定，成为税制改革的重要考虑因素。2017年以来，以美国大规模综合性税制改革为先导，英、法、德、日、韩等发达国家与巴西、印度等发展中国家纷纷推出减税政策，减税成为全球税改趋势。面对全球减税浪潮，我国通过一系列措施优化税制，普惠性减税与结构性减税并举，有针对性地引导经济结构调整，为整体经济注入活力。税制的国际竞争力来源于对各类生产要素积极性的充分调动，减税措施应当继续聚焦在以制造业为主的实体经济，对先进制造业、现代服务业适当倾斜，同时进一步加大创新激励，完善绿色税制，从而为转变经济发展方式、建设创新型国家提供税收支持。

　　注重对跨境贸易的税收征管，不断改善营商环境，加强区域间税收制度协调，是提高国家税制竞争力和推动构建国际税收新秩序的重要内容。数字经济的发展带来税基侵蚀和利润转移问题，给跨境贸易的税收征管带来新的挑战，包容性增长框架下的国际税收规则面临重大改变，正进行新一轮大规模重塑。积极参与构建国际税收新体系，完善国际税收利益协调机制，开展广泛的国际税收合作，对于提升我国的税制竞争力具有重要意义。近年来我国积极参与国际税收规则的重塑，重点参与了BEPS行动计划的制定和实施全过程。作为发展中国家和新兴经济体的代表，我国应继续立足税制改革的政策经验，逐步由“参与者”向“引领者”转变，充分考虑税制摩擦和协调方面的问题，努力把握国际税收制度建设的话语权，为促进公平和现代的国际税收体系建设发出中国声音，将发展中国家的诉求和理念有机地融入国际税收新规则体系，为打造“创新、活力、联动、包容”的世界经济贡献中国智慧。 （李旭红 作者系北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长）