为重大项目建设提供“加速度”——广东专项债发行管理改革纪实

　　国家有南水北调，广东省有“西水东调”——为缓解粤港澳大湾区东部地区未来可能面临的水资源短缺问题，今年5月，调西江之水至东莞、深圳的珠三角水资源配置工程正式开工。

　　作为我国核电大省，今年广东台山核电一期项目建成投产、太平岭核电厂一期工程在惠州市开工建设，省内核能开发与核电使用规模再扩大、平台再升级。

　　新开工的深圳机场卫星厅工程同样令人期待。预计到2021年建成后，各地旅客在深圳候机中转将彻底告别拥挤。

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　　2019年，岭南热土再展奋进新姿态。全省共安排重点项目1170个，年度计划投资6500亿元，一项项基础设施工程、产业工程、民生工程接连上马，成为全省新时代改革开放再出发的推进器。

　　此间，为更好地发挥专项债券“稳投资、扩内需、补短板”作用，推动重点工程加快开工建设，尽早形成实物工作量，广东省继续发扬“敢闯敢试，敢为人先”的开创先行精神，在深化专项债券发行管理改革、聚焦重点领域和重大项目、提速专项债券资金支出进度等方面实施多项举措，取得良好效果。

　　专项债券发行管理改革创新进入“丰收期”

　　近两年是广东省探索专项债券发行管理改革创新的“丰收期”。

　　2018年8月，国内首只跨地市土地储备项目集合发行的地方政府项目收益债券——粤港澳大湾区土地储备专项债券“新鲜出炉”，受到市场追捧。此次债券发行总额达341.9亿元，覆盖广州、珠海、佛山、东莞、中山5个地市67个大湾区土地储备项目，涉及土地面积7.4万亩。

　　今年，广东省再接再厉，陆续集合发行了大湾区城市综合发展、基础设施互联互通建设、生态环保建设、科创平台建设等专项债券500.9亿元。

　　“‘集合发债、统筹使用’提高了资金筹集效率，更加精准匹配粤港澳大湾区建设的资金需求，同时有助于进一步增强债券吸引力，提高专项债券市场流动性。”广东省财政厅有关负责人表示。

　　广东省还积极实践“长期限式”科学发行，通过综合考虑项目类型期限、投资者需求、地区债务分布、债券市场情况等因素，2019年发行10年期以上（含10年期）新增专项债券866.5亿元。“适当拉长专项债券期限，可以更好地匹配粤港澳大湾区城际轨道、深圳城市黑臭水体治理等建设和运营周期较长的项目资金需求，也将有效减轻不必要的即期偿债压力，防范债务风险。”上述负责人说。

　　今年2月，广东省成功发行首单20亿元“3+2”年含权土地储备专项债券，在专项债券发行管理改革创新大事记上再书一笔。这笔契约中含有期权条款的债券设置了可赎回条款，发行人在综合考虑市场利率水平、项目建设和收益等因素后，可选择在债券发行第三年末全部赎回已发行债券，或选择在第五年末到期还本时一并支付最后一次利息。上述负责人表示，此类结构化创新增强了偿还债券本金的灵活性，降低发行人的利息支出与偿债压力，同时有利于避免偿债资金闲置，防范资金挪用风险。

　　探索要有底气，创新需要智慧。该负责人表示，广东省深化专项债券发行管理改革有始有终有成果。一方面，因为广东省经济财政实力较强、债务风险较低、市场信用评级等级高，为先行先试取得多次成功提供了有利条件；另一方面，得益于全省上下为实现“四个走在全国前列”，当好“两个重要窗口”，实现新时代改革开放再出发、高质量发展再迈新台阶，动力十足、士气高涨。

　　“海阔凭鱼跃，天高任鸟飞。”2019年，财政部安排广东省新增政府债务限额2169亿元（含外债转贷7.8亿元），创历史新高，较2018年增加806.6亿元，增幅达59.2%，更加充裕坚实的财力保障也为探索创新“施展拳脚”提供了前提与空间。

　　“下一步，广东将按照财政部要求，继续先行先试、稳妥有序推进专项债券发行管理改革，为全国提供‘广东经验’，提升‘广东债’品牌效应。”上述负责人透露，广东将力争在丰富债券品种、优化债券期限结构、创新本金偿还方式、探索赴澳门发行、促进投资者多元化等方面取得新突破。

　　全力以赴支撑国家重大战略实施

　　粤港澳大湾区为我国推动形成全面开放新格局再开一扇视野宽阔的窗，再添一扇迎八方宾客的门，现已成为广东省新时代改革开放再出发的“纲”。广东省财政厅牢牢抓住这个“纲”，充分发挥专项债券稳投资作用，全力以赴为国家重大战略落地实施提供有力支撑。

　　一是给予粤港澳大湾区建设额度倾斜。近两年，广东省陆续集合发行粤港澳土地储备、城市综合发展、基础设施互联互通建设、生态环保建设、科创平台建设等专项债券842.8亿元。今年，广东省在新增债务限额内对大湾区全部省定重点项目资金需求、全部土地储备资金需求、棚户区改造项目资金需求落实“三个有求必应”。

　　二是按照“携手港澳，在促进双向投资、构建新型合作模式等方面积极探索”的要求，首次引入澳门金融机构作为境外投资者分销认购粤港澳大湾区土地储备专项债券50亿元。

　　三是今年发行粤港澳大湾区生态环保建设专项债券时，省财政厅又特别选取广州、佛山的优质专项债券项目开展商业银行柜台发行试点，鼓励个人认购债券，为大湾区建设添砖加瓦。此次发行总额达22.5亿元，个人投资者认购金额高达13.96亿元，发行量与个人认购金额均居全国各试点地区首位。

　　在上述举措促进下，珠江三角洲水资源配置工程、铁路干线、轨道交通、机场、产业园区、污水治理等大湾区建设重大项目及时有序推进，为日后粤澳港三地人流、物流、资金流、信息流便捷流动奠定基础。一个充满活力的，堪当国际科技创新中心的，宜居宜业宜游的世界级城市群正在加速崛起。

　　值得注意的是，今年重点项目中有不少是续建，广东省财政厅有关负责人指出，根据《广东省2019年重点建设项目计划》，今年广东省重点项目中有续建项目893个，占项目总数的76.3%。“广东省对专项债项目库项目从严把关，会优选前期手续完备、具备施工条件或已经开工、在建、续建的项目入库。我们认为，在建、续建项目是‘稳投资’的重要支撑，广东省予以优先支持，着力防范资金链断裂风险，避免出现工程‘烂尾’和资金损失。”该负责人说。

　　中央办公厅、国务院办公厅近期印发了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，提出积极引导金融机构对符合标准的项目提供配套融资支持；允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。对此，上述负责人表示，省财政厅已就用好上述政策向省政府提出工作建议，包括：精准聚焦重点领域和重大项目；对于实行企业化经营管理的项目，鼓励引导金融机构按商业化原则依法合规提供专项债券项目配套融资；筛选符合条件的重大项目，做好项目设计、编制项目收益与融资平衡方案、重点开展风险评估论证，规范使用专项债券资金安排项目资本金。“我们将按照坚定、可控、有序、适度的原则，严格对照通知中具体规定，确保执行政策不走样。”该负责人说。

　　多措并举推动尽快形成实物工作量

　　项目形成实物工作量，发挥实际作用，提供高质量的公共服务是专项债券资金切实发挥使用效益的“完成式”，这对资金、手续、建设顺畅衔接提出要求。

　　为加快专项债券资金的拨付进度，广东省财政厅提出预算、债务、国库等部门配合优化债券转贷、资金拨付流程，提前做好基础工作，省财政厅通常在发行后1个工作日内将债券资金转贷拨付完毕，地市财政部门应在债券发行后3个工作日内办结转贷工作。

　　为加快债券资金支出进度与工程建设进展，广东省建立了新增债券“一周一报，月度通报”督导跟踪工作机制，每周统计上报债券支出进展、分析研判异常数据，每月将支出进度通报至省领导、市领导；建立了债券资金支出与额度分配挂钩机制，对支出进度较快的地方，在分配下一年度新增债券额度时予以适当倾斜；对于年度结束未及时使用的债券资金，省财政按程序收回；省发展改革委、财政与住建、自然资源、生态环境、水利等部门定期召开重点项目建设联席会议，共同研究手续办理慢等问题，梳理形成问题清单台账，明确销号措施，并组织赴一线了解工程进度和支出情况。

　　根据财政部相关规定，省财政可在地方政府债券完成发行前，对已有预算安排的项目通过库款调动的方式，帮助市县加快债券资金使用进度和项目建设进度。广东省用好这一政策，实现抢抓项目施工黄金期。例如，选址惠州市的强流重离子加速器和加速器驱动嬗变研究装置项目均属于“十二五”国家重大科技基础设施，为尽快动工建设，省财政于2018年提前调度惠州市3700万元用于土石方填筑、施工便道修筑等项目基础准备工作。“目前项目一期工程已基本施工完毕，整体进度提前5个多月，累计节约各类成本约388万元。”广东省财政厅有关负责人表示。

　　“今年上半年，广东省新增专项债券支出1092.36亿元，支出进度加快；省重点项目完成投资3630亿元，为年度计划投资的55.8%，实现‘时间过半，任务过半’。其中，基础设施工程完成投资占全部项目完成投资的59.2%。”上述负责人介绍道，今年计划开工的277个项目中已有深圳机场卫星厅、珠江三角洲水资源配置工程、南方海洋科学与工程广东省实验室（广州）等127个项目实现开工建设，另有虎门二桥（南沙大桥）、台山核电一期、广州市LG化学偏光片等17个项目建成投产。

　　卓有成效的资金保障正给广东省重点项目建设带来“加速度”。7月，广东省重点项目工作领导小组明确提出，各地市要落实属地责任，突破建设协调、征地拆迁等制约问题，推进150个尚未开工的项目按时开工；省有关部门要主动提前介入、加强指导，重点保障项目用地、用林、用海等资源要素。同时，各地、各部门还要提前开展“十四五”规划重大项目编制工作，重点谋划储备一批事关全省发展大局的现代产业项目和现代交通基础设施项目……（本报记者 苏望月）