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从3次重大突破到全面深化:40年中国税制改革回顾

2018-11-28 来源:中国财经报

  1978年底中共十一届三中全会召开以后,中国的社会主义革命和社会主义建设进入了一个崭新的历史时期,中国的税制建设也是如此。随着国家政治、经济的不断发展和改革的逐步深入,中国的税制改革也在不断前进,取得了一系列的重大成果。从时间和内容上来看,1978年以后中国税制的改革进程或许大体可以划分为3个阶段:第一个阶段是1978年至1993年(中共十一届三中全会至中共十四届三中全会以前),即经济转轨时期,这是中国改革开放以后税制改革的起步阶段,以建立涉外税收制度为起点,继而实行了国营企业“利改税”和工商税收制度的全面改革。第二个阶段是1994年至2013年(中共十四届三中全会至中共十八届三中全会以前),即建立社会主义市场经济体制时期,这是中国改革开放以后税制改革深化的阶段,逐步建立了适应社会主义市场经济体制需要的新税制。第三个阶段从2013年(中共十八届三中全会)开始,即全面深化改革时期,这是中国改革开放以后税制改革完善的阶段,改革的目标是建立适应新时代要求的现代税收制度。
  1978—1993:经济转轨时期的税制改革
  自1978年底至1982年期间,中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议明确提出了改革经济体制的任务;中国共产党第十二次全国代表大会进一步提出要抓紧制定改革的总体方案和实施步骤,在第七个五年计划期间(1986—1990年)逐步推开。这些重要的会议及其所作的一系列重大决策,对于这一期间中国的经济体制改革和税制改革具有极为重要的指导作用。
  这一时期是中国税制建设的恢复时期和税制改革的准备、起步时期,从思想、理论、组织和税制等方面为后来的改革做了大量的准备工作,打下了良好的基础,税制改革取得了改革开放以后的第一次重大突破。
  从思想、理论方面看,这一时期中国财税部门全面贯彻中共十一届三中全会所制定的路线、方针和政策,实事求是,解放思想,认真总结新中国成立以来税制建设的历史经验和教训,纠正了一系列轻视税收工作、扭曲税收作用的错误思想,正确地提出了从中国国情出发,按照经济规律办事,扩大税收在财政收入中的比重,充分发挥税收的经济杠杆作用,为社会主义现代化建设服务的指导思想。
  从组织方面看,各级税务机构迅速恢复和加强,税务干部队伍很快得到了大力充实。到1982年底,各地各级税务机构普遍建立,省级税务机构的地位得以提高,省以下税务机关实行地方政府和上级税务机关双重领导的体制得以恢复,全国税务系统的人员从1979年的17.9万人增加到28.6万人,其中1981年国务院批准增加税务干部8万人。
  从税制方面看,财税部门自1978年底、1979年初就开始研究税制改革问题,提出了包括开征国营企业所得税、个人所得税等内容的初步设想和实施步骤,并确定,为了配合贯彻国家的对外开放政策,第一步先行解决对外征税的问题。
  自1980年至1981年,第五届全国人民代表大会先后公布了《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》《中华人民共和国个人所得税法》《中华人民共和国外国企业所得税法》。同时,对中外合资企业、外国企业和外国人沿用20世纪50年代制定的税收法规继续征收工商统一税、城市房地产税和车船使用牌照税。这样,就初步形成了一套大体适用的涉外税收制度,适应了中国对外开放初期引进外资和对外经济、技术合作的需要。
  在建立涉外税制的同时,财税部门就改革税制和国营企业利润分配制度做了大量的调研工作,并选择部分地区和企业试点。在此基础上,财政部于1981年向国务院报送了关于税制改革的设想,并很快得到批准。
  1982年,国务院总理赵紫阳在第五届全国人民代表大会第五次会议上所作的《关于第六个五年计划的报告》提出了今后3年税制改革的任务,并得到了会议的批准。
  同年,国务院批转了《财政部关于征收烧油特别税的试行规定》,发布了《牲畜交易税暂行条例》。
  20世纪80年代中期,中国的社会主义经济理论的发展有了重大突破,提出了发展有计划的社会主义商品经济,自觉运用价值规律,充分发挥税收等经济杠杆的作用,搞活经济,加强宏观调节。在所有制理论上,提出了所有权与经营权分离的论点,并肯定了集体经济、个体经济和私营经济存在的必要性和重要性。这一切,分别写进了1984年中国共产党第十二届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》、1987年中共中央代总书记赵紫阳在中国共产党第十三次全国代表大会上所作的报告和1988年第八届全国人民代表大会第一次会议通过的宪法修正案等一系列重要文献,从而为这一时期的税制改革提供了强大的理论武器和法律、政策依据。
  这一时期是中国税制改革全面展开的时期,取得了改革开放以后的第二次重大突破。
  作为国营企业改革和城市改革的一项重大措施,1983年,国务院决定在全国试行国营企业“利改税”,即将新中国成立以后实行了三十多年的国营企业向国家上缴利润的制度改为缴纳企业所得税的制度,并取得了初步的成功。这一改革从理论上和实践上突破了国营企业只能向国家缴纳利润,国家不能向国营企业征收所得税的禁区。这是国家与国营企业分配关系改革的一个历史性转变。
  为了加快城市经济体制改革的步伐,1984年9月,经全国人民代表大会批准和全国人民代表大会常务委员会授权,国务院决定自当年10月起在全国实施国营企业“利改税”的第二步改革和税收制度的全面改革,发布了《中华人民共和国产品税条例(草案)》《中华人民共和国增值税条例(草案)》《中华人民共和国盐税条例(草案)》《中华人民共和国营业税条例(草案)》《中华人民共和国资源税条例(草案)》《中华人民共和国国营企业所得税条例(草案)》《国营企业调节税征收办法》。
  1985年,第六届全国人民代表大会第三次会议通过了《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》。此后,国务院据此陆续制定了一系列的税收法规。
  1985年至1989年,国务院先后发布了《中华人民共和国城市维护建设税暂行条例》《中华人民共和国进出口关税条例》《中华人民共和国集体企业所得税暂行条例》《国营企业奖金税暂行规定》(修订)《国营企业工资调节税暂行规定》《集体企业奖金税暂行规定》《事业单位奖金税暂行规定》《中华人民共和国城乡个体工商业户所得税暂行条例》《中华人民共和国房产税暂行条例》《中华人民共和国车船使用税暂行条例》《中华人民共和国个人收入调节税暂行条例》《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》《中华人民共和国建筑税暂行条例》(其前身是国务院1983年发布的《建筑税征收暂行办法》)《中华人民共和国私营企业所得税暂行条例》《中华人民共和国印花税暂行条例》《中华人民共和国筵席税暂行条例》《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》,并决定开征特别消费税。
  1991年,第七届全国人民代表大会第四次会议将中外合资企业所得税法与外国企业所得税法合并,制定了《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》。同年,国务院将建筑税改为固定资产投资方向调节税,发布了《中华人民共和国固定资产投资方向调节税暂行条例》。
  至此,中国的税制一共设有37种税收,即产品税、增值税、盐税、特别消费税、烧油特别税、营业税、工商统一税、关税、国营企业所得税、国营企业调节税、集体企业所得税、私营企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税、城乡个体工商业户所得税、个人收入调节税、国营企业奖金税、集体企业奖金税、事业单位奖金税、国营企业工资调节税、房产税、城市房地产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、资源税、车船使用税、车船使用牌照税、印花税、城市维护建设税、固定资产投资方向调节税、屠宰税、筵席税、牲畜交易税、集市交易税、农业税和牧业税。此外,船舶吨税自1986年起转为预算外收入项目。
  为了加强税收工作,促进税制改革,这一时期的税务干部队伍和税务机构建设进一步加强,税务干部继续大量增加:1983年和1985年,国务院先后批准增加税务干部4万人和10万人;1988年国务院机构改革时财政部税务总局(司级机构)升格为国家税务局(财政部管理的副部级机构),税务系统双重领导、以垂直领导为主的领导体制得到强化。
  自1978年至1993年,随着经济的发展和改革的深入,中国对税制改革进行了全面的探索,改革逐步深入,取得了很大的进展,初步建成了一套内外有别、城乡不同,以货物和劳务税、所得税为主体,财产税和其他税收相配合的新的税制体系,大体适应了中国经济体制改革起步阶段的经济状况,税收的职能作用得以全面加强,税收收入随经济发展持续稳定增长,宏观调控作用明显增强,对于贯彻国家的经济政策,调节生产、分配和消费,促进改革开放,起到了积极的促进作用,并为以后税制改革的深入打下了重要的基础。
  1993年,中国的税收收入达到4255.3亿元,比1978年增长了7.2倍;税收收入占财政收入、国内生产总值的比重分别为97.8%、11.9%,前者比1978年提高了51.9个百分点,后者比1978年降低了2.3个百分点。在税收收入中,货物和劳务税收入为3054.9亿元,占71.4%,比1978年降低了12.2个百分点;所得税收入为756.7亿元,占17.5%,比1978年提高了7.1个百分点;财产税收入为150.7亿元,占3.4%,比1978年提高了3.2个百分点。此外,农业税、牧业税收入为90.2亿元,占全国税收收入的2.1%,比1978年降低了3.4个百分点。
  1994—2013年:建立社会主义市场经济体制时期的的税制改革
  1992年以后,中国进入了建立社会主义市场经济体制时期,社会主义经济理论和实践取得了重大进展,税制改革随之深化,取得了改革开放以后的第三次重大突破。
  1992年初邓小平同志视察中国南方发表重要谈话,中共中央政治局为此召开全体会议以后,中共中央、国务院作出了关于加快改革开放和经济发展的一系列重要决定。从此,在中共中央、国务院的直接领导下,财税部门开始加快税制改革的准备工作。
  1992年10月,中共中央总书记江泽民在中国共产党第十四次全国代表大会上所作的报告中提出了建立社会主义市场经济体制的战略目标,其中包括税制改革的任务。
  1993年11月,中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,确定了税制改革的基本原则和主要内容。至当年12月底,税制改革的有关法律、行政法规陆续公布,包括《中华人民共和国个人所得税法》(修订)《中华人民共和国增值税暂行条例》《中华人民共和国消费税暂行条例》《中华人民共和国营业税暂行条例》《中华人民共和国企业所得税暂行条例》《中华人民共和国土地增值税暂行条例》《中华人民共和国资源税暂行条例》《全国人民代表大会常务委员会关于外商投资企业和外国企业适用增值税、消费税、营业税等税收暂行条例的决定》,均自1994年起实施。
  1994年税制改革的主要内容是:第一,全面改革货物和劳务税制,实行了以比较规范的增值税为主体,消费税、营业税并行,内外统一的货物和劳务税制。第二,改革企业所得税制,将过去对国营企业、集体企业和私营企业分别征收的多种企业所得税合并为统一的企业所得税。第三,改革个人所得税制,将过去对外国人征收的个人所得税、对中国人征收的个人收入调节税和城乡个体工商业户所得税合并为统一的个人所得税。第四,大幅度调整其他税收,如扩大了资源税的征收范围,开征了土地增值税,取消了盐税、烧油特别税、集市交易税等12个税种,并将屠宰税、筵席税的管理权下放到省级地方政府,增设了遗产税、证券交易税(这两种税后来没有立法开征)。
  至此,中国的税制一共设有25种税收,即增值税、消费税、营业税、关税、企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税、土地增值税、房产税、城市房地产税、遗产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、资源税、车船使用税、车船使用牌照税、印花税、证券交易税、城市维护建设税、固定资产投资方向调节税、屠宰税、筵席税、农业税和牧业税。
  为了进一步加强税收工作,配合税制改革和分税制财政管理体制改革,这一时期的税务机构建设进一步加强,税务干部大量增加:1993年4月,国务院机构改革,财政部管理的国家税务局升格为国务院直属机构,并更名为国家税务总局。同年12月,该局升格为部级机构。1994年,省以下税务机构分设为国家税务局、地方税务局两个系统;全国税务系统的人员从1993年的58.1万人增加到1995年的75.3万人。
  1995年至2013年,根据中国共产党第十五次至第十八次全国代表大会和有关中央委员会全体会议的要求,第九届至第十一届全国人民代表大会先后批准的中国国民经济和社会发展五年计划、规划纲要,为了适应建立完善的社会主义市场经济体制的需要,中国继续完善税制,分步实施了下列重大改革,基本实现了税制的城乡统一、内外统一:
  1.改革农业税制:2000年,中共中央、国务院发出了《关于进行农村税费改革试点工作的通知》,此后农村税费改革逐步推进。2005年,全国人民代表大会常务委员会决定自2006年起取消农业税。自2005年至2006年,国务院先后取消了牧业税和屠宰税,对过去征收农业特产农业税的烟叶产品改征烟叶税,公布了《中华人民共和国烟叶税暂行条例》。
  2.完善货物和劳务税制:1998年以后,经国务院批准,财政部、国家税务总局陆续调了整消费税的部分税目、税率(税额标准)和计税方法。2000年,国务院公布了《中华人民共和国车辆购置税暂行条例》,自2001年起施行。为了适应加入世界贸易组织的需要,逐步降低了进口关税的税率。2003年,国务院公布了新的关税条例,自2004年起施行。2008年,国务院修订了增值税暂行条例、消费税暂行条例和营业税暂行条例,初步实现了增值税从“生产型”向“消费型”的转变,结合成品油税费改革调整了消费税,自2009年起施行。自2012年起,经国务院批准,财政部、国家税务总局开始实施营业税改征增值税的试点。
  3.完善所得税制:自1999年至2011年,全国人民代表大会常务委员会先后5次修改个人所得税法,主要内容是调整工资、薪金等所得的扣除额和储蓄存款利息征税的规定。2007年,全国人民代表大会将过去对内资企业和外资企业分别征收的企业所得税合并,制定了《中华人民共和国企业所得税法》,自2008年起施行。
  4.完善财产税制:1997年,国务院发布了《中华人民共和国契税暂行条例》,自当年10月起施行。自2001年起,国务院将船舶吨税重新纳入财政预算管理。2011年,国务院公布了《中华人民共和国船舶吨税暂行条例》,自2012年起施行。2006年,国务院将对内征收的车船使用税与对外征收的车船使用牌照税合并为车船税,公布了《中华人民共和国车船税暂行条例》,自2007年起施行;2011年,全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国车船税法》,自2012年起施行。自2006年至2009年,国务院先后修改了城镇土地使用税暂行条例、耕地占用税暂行条例,将对内征收的城镇土地使用税、耕地占用税改为内外统一征收,分别自2007年、2008年起施行;自2009年起取消了对外征收的城市房地产税,规定中外纳税人统一缴纳房产税。2011年,国务院修改了资源税暂行条例,自当年11月起施行。
  此外,国务院先后于2000年停止征收固定资产投资方向调节税,2008年、2013年取消了筵席税、固定资产投资方向调节税,自2010年12月起将外商投资企业和外国企业纳入城市维护建设税的纳税人的范围。
  至2013年,中国的税制一共设有18种税收,即增值税、消费税、车辆购置税、营业税、关税、企业所得税、个人所得税、土地增值税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、资源税、车船税、船舶吨税、印花税、城市维护建设税和烟叶税。
  1994年税制改革是新中国成立以来规模最大、范围最广泛和内容最深刻的一次税制改革,改革的方案是在中国改革开放以后税制改革的基础上,经过多年的理论研究和实践探索,积极借鉴外国税制建设的成功经验,结合中国的国情制定的,推行以后从总体上看取得了很大的成功。经过这次税制改革和后来的逐步完善,中国初步建立了适应社会主义市场经济体制需要的税收制度,税制逐步简化、规范,税负更加公平,对于保证财政收入,加强宏观调控,深化改革,扩大开放,促进经济和社会的发展,起到了重要的作用,并为以后全面深化税制改革奠定了坚实的基础。
  2012年,中国的税收收入达到100614.3亿元,比1993年增长了22.6倍;税收收入占财政收入和国内生产总值的比重分别为85.8%和18.6%,前者比1993年降低了12个百分点,后者比1993年提高了6.7个百分点。在税收收入中,货物和劳务税收入为59659.5亿元,占57.8%,比1993年降低了13.6个百分点;所得税收入为30547.3亿元,占29.6%,比1993年提高了12.1个百分点;财产税收入为8707.4亿元,占8.4%,比1993年提高了5个百分点。
  2013年以后:全面深化改革时期的的税制改革
  2013年以后,中国进入了全面深化改革时期,税制改革随之全面深化,并取得了一系列重要进展。
  2013年11月,中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,其中确定了深化税制改革的基本原则和主要内容。
  2016年3月,第十二届全国人民代表大会第四次会议批准了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》,其中提出了“十三五”期间税制改革的任务。
  2017年10月,中共中央总书记习近平在中国共产党第十九次全国代表大会上所作的报告中提出了深化税制改革的要求。
  2018年9月公布的十三届全国人大常委会立法规划,提出了增值税、消费税和房地产税等10个税种的立法和修改税收征管法等规划。
  这一时期深化税制改革已经采取的主要措施如下:
  1.完善货物和劳务税制:自2013年起,经国务院批准,财政部、国家税务总局逐步实施了营业税改征增值税的试点。其中,自2016年5月1日起全面推行此项试点;2017年废止了营业税暂行条例,修改了增值税暂行条例。此外,调整了增值税的税率、征收率,统一了小规模纳税人的标准。在消费税方面,经国务院批准,财政部、国家税务总局陆续调整了部分税目、税率。在关税方面,进口关税的税率继续逐渐降低。
  2.完善所得税制:2017年,全国人民代表大会常务委员会修改了企业所得税法的个别条款。经国务院批准,财政部、国家税务总局等单位陆续作出了关于部分重点行业实行固定资产加速折旧的规定;小微企业减征企业所得税的规定,而且减征的范围不断扩大;提高企业研究开发费用税前加计扣除比例的规定;购进单位价值不超过500万元的设备、器具允许一次性扣除的规定;提高职工教育经费支出扣除比例的规定,等等。在个人所得税方面,2018年,全国人民代表大会常务委员会修改了个人所得税法,主要内容是调整居民个人、非居民个人的标准,部分所得合并为综合所得征税,调整税前扣除和税率,完善征管方面的规定,自2019年起实施(其中部分规定自2018年10月起实施)。此外,国家税务总局公布了修改以后的《个体工商户个人所得税计税办法》;经国务院批准,财政部、国家税务总局等单位陆续联合作出了关于上市公司股息、红利差别化个人所得税政策、完善股权激励和技术入股有关所得税政策、科技人员取得职务科技成果转化现金奖励有关个人所得税政策等规定。
  3.完善财产税制:逐步调整资源税的税目、税率。2016年,根据中共中央、国务院的部署,财政部、国家税务总局发出《关于全面推进资源税改革的通知》,自当年7月起实施,改革的主要内容是扩大征税范围和从价计税方法的适用范围。
  此外,2016年,全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国环境保护税法》,自2018年起施行。2017年,全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国烟叶税法》《中华人民共和国船舶吨税法》,均自2018年7月起施行。
  至2018年,中国的税制一共设有18种税收,即增值税、消费税、车辆购置税、关税、企业所得税、个人所得税、土地增值税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、资源税、车船税、船舶吨税、印花税、城市维护建设税、烟叶税和环境保护税。
  通过上述改革,中国的税制进一步简化、规范,税负更加公平并有所减轻,税收的宏观调控作用进一步增强,在促进经济持续稳步增长的基础上实现了税收收入的持续稳步增长,有力地支持了中国的改革开放和各项建设事业的发展。
  2017年,中国的税收收入达到144369.9亿元,比2012年增长了43.5%;税收收入占财政收入和国内生产总值的比重分别为83.6%和17.5%,分别比2012年降低了2.2、1.1个百分点。在税收收入中,货物和劳务税收入为74982.2亿元,占51.9%,比2012年降低了5.9个百分点;所得税收入为48995亿元,占33.9%,比2012年提高了4.3个百分点;财产税收入为13704.5亿元,占9.5%,比2012年提高了1.1个百分点。
  2018年,为了降低征纳成本,理顺职责关系,提高征管效率,为纳税人提供更加优质、高效和便利的服务,省级以下国家税务局、地方税务局合并,具体承担所辖区域以内各项税收、非税收入征管等职责,实行以国家税务总局为主与省级人民政府双重领导的管理体制。
  展望未来,中国将继续全面深化税制改革,不断完善税制,主要内容应当包括落实税收法定原则、合理调整宏观税负、优化税制结构和完善各个税种。在完善税种方面,近期的主要内容应当包括完善增值税制度,调整消费税的征收范围、税负和征收环节,完善综合征收与分类征收相结合的个人所得税制度,改革房地产税收制度,社会保险费改税,等等。
  (标题为编辑所拟,原题为:中国税制改革40年的简要回顾(1978—2018),作者刘佐为中国法学会财税法学研究会副会长、国家税务总局税收科研所原所长。)

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