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现代财政制度重要一环:税费改革40年回顾与展望

2019-01-10 来源:中国财经报

改革开放40年,随着计划经济体制向市场经济体制转轨,我国财政管理制度发生了深刻变革,其中,利改税、费改税等税费关系的一系列改革,为形成合理、规范的政府财政收入格局,建设现代财政制度做出了重要贡献。时至今日,税费改革依然重任在肩。

公共财政体制中税费关系及地位基本厘清

在我国传统的计划经济体制下,非税收入,即国有企业利润上缴占财政收入的比重在55%以上,是第一大收入来源。在市场经济条件下,政府公共财政收入形式更加多元化,包括税收、公债、行政事业性收费和政府性基金(以下简称“收费”)、国有资产收益、罚没收入等等。随着改革的深化,国有企业成为自主经营、自负盈亏的独立市场主体,政府为各类企业创造公平的竞争环境,国企和其他类型的企业一样需要照章纳税,税收便成为公共财政的第一大收入来源。在国际上,其他市场经济国家政府财政收入的80%以上来自税收,还有些国家对税收的依赖更高。

经过理论界多年的探讨和我国财政改革实践的探索,社会各界对于在市场经济体制下政府公共财政收入中的税费关系,以及税和费在财政收入体系中的地位,逐步取得了基本共识,成为推动税费改革不断深入的重要力量。

在公共财政体制下,税费同为政府财政收入的形式,承担着组织财政收入,配置社会资源,调节经济社会运行能力的职能。但其地位存在较大差距,税收是公共财政的第一大收入来源,费则处于辅助地位。税收的强制性、无偿性和固定性,在组织政府财政收入方面的作用,是收费不能替代的。

税和费扮演不同的角色,承担不同的职能。第一,税收对个体无偿,费用具有补偿性。税收取之于民、用之于民,为全体公民提供满足公共需求的公共服务,对特定的个体不具有直接补偿性。相反,收费是针对特定公共物品或服务收取的,具有补偿性。第二,税收法定,收费依据较为分散。税收依法征收,征税行为由法律强制性保障实施,而收费依据较为分散,不同收费主体依据不同的法律或规章制度开展收费行为,内容、形式丰富多样。第三,税收用途更为广泛,收费一般具有专款专用性质。第四,税收征收效率普遍高于收费征收效率。另外,收费项目对某些经济社会活动的统计、检测功能,也是税收难以发挥的。因此,必须恰当处理两者关系,若费挤税、费大于税,则会严重扰乱国家财政分配秩序。

税费关系走向合理规范的40年

40年来,随着公共财政体制改革的推进,我国在税费领域进行了一系列重大改革,为规范税费关系,形成科学、合理、规范的公共财政收入机制,做出了重要贡献。

国营企业“利改税”。20世纪80年代的国营企业利改税,将国营企业以利润形式上交政府财政的收入,改为缴纳国营企业所得税,揭开了税费改革的大幕。

全国范围开展的国营企业“利改税”始于1983年。第一步利改税完成后,利、税并存。凡有盈利的大中型国有企业先按55%比例缴纳所得税,税后利润部分上缴国家,剩余交由部分企业留存,国有中小型企业按八级累进税率缴税。对于盈利过高的企业,国家可收取承包费,以及要求按固定比例上缴利润。

1984年10月推进第二步“利改税”,对有盈利的国营大中型企业仍按55%的比例税率征收所得税,税后利润应上交国家的部分,改为调节税形式上缴,税率实行一户一率政策。国营小型企业的所得税,改按新的八级超额累进税率征收,对少数所得税后利润较多的企业仍收取一定的承包费,但不征收调节税。同时,还对原工商税进行了改革,即将工商税分解为产品税、增值税、营业税、盐税。

利改税是我国改革开放后税费领域的重大改革,利改税后,税收成为我国第一大收入来源。

农村税费改革。改革开放后,我国在农村推行家庭联产承包责任制,大大调动了农民生产积极性,粮食产量迅速增加,农民收入增长较快。但不久后,农村出现了乱摊派、乱收费,加重农民负担的现象,导致“三农”问题日益突出。中央自2000年开始着手对农村税费进行改革,这场以逐渐降低,最终取消农业税为中心内容的改革,被认为是新中国对农村的第三次重大变革。

改革之初,中央在安徽试点将乡镇“五统筹”并入营业税,村级“三提留”进入农业税附加,将税费统一为7%的农业税和1.5%的农业税附加,农民不再承担其他税费。改革在当年已取得较好成效,2003年“减轻负担”、“规范制度”的举措进一步向全国范围推广。2004年农业税进入全面减免的阶段,同时取消烟叶外的农业特产税,与1999年相比,全国农民共减轻负担815亿元,人均减负约91元。2006年1月1日,农业税条例废止,长达2600年历史的“皇粮国税”终止,我国农村税费改革取得重要阶段性成果。

成品油价格及交通费改革。随着经济的发展,我国石油对外依赖程度增加。一方面石油成本上升,另一方面石油使用效率低,浪费现象普遍。1994年动议征收燃油税,2008年成品油价格及交通费改革措施出台,极大缓解了我国经济建设与资源环境之间的矛盾,规范了税费关系。

2009年1月1日正式实行交通费改革,公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等六项费用退出历史舞台。同时,逐步有序取消已审批的政府还贷二级公路收费。汽油消费税单位税额由每升0.2元提高到1元,柴油由每升0.1元提高到0.8元,其它成品油单位税额相应提高。汽、柴油等成品油消费税价内征收,单位税额提高后,汽、柴油价格水平不提高。调整税额形成的成品油消费税收入一律专款专用,主要用于替代公路养路费等六项收费的支出,补助各地取消已审批的政府还贷二级公路收费,并对种粮农民、部分困难群体和公益性行业给予必要扶持。同时,完善成品油价格形成机制,理顺成品油价格。

环保领域费税改革。改革开放以来,我国经济迅速发展,也产生了一系列的资源环境问题。为了有效抑制环境污染问题,我国实行谁污染、谁付费、谁治理的原则,国务院1982年发布《征收排污费暂行办法》、1988年发布了《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》、2003发布《排污费征收使用管理条例》,对直接向环境排放污染物的单位和个体工商户依法征收排污费,污染物范围包括向大气、海洋、水体排放污染物,以及排放固体废物、噪声污染等。但排污费在控制污染,保护环境的同时,也产生了征收管理不规范、乱收费、乱摊派、治污效果不理想等问题。2016年12月25日,我国出台环境保护税法,自2018年1月1日起实施,环保税取代排污费,在环保领域费改税方面,迈出了重要步伐。

水资源费改税试点。我国水资源分布呈现极不均衡的特点,南北方水资源供需情况差异较大,为实现水资源的合理利用和有效配置,2006年颁布的《取水许可和水资源费征收管理条例》对水资源的采取和超额使用,做出了相应的规定。随着经济的发展、人民生活的改善,水资源收费在合理利用资源、减少水资源浪费等方面的作用,日趋有限。特别是水资源费征收标准过低、拖欠、逃费现象严重,难以对水资源使用进行严格治理,亟需推进税费改革。

2016年7月1日,河北省率先进行水资源税试点,以定量定额的征收办法,对地表水和地下水的使用进行规范。2017年12月1日试点范围逐步扩大,在条件成熟的北京、天津等9个省市进行水资源税改革试点。目前,水资源税已进入第二个征期,作为“绿色税收”的一部分,扩大水资源税试点,是十九大提出的税种改革中重要的一环。就现有效果而言,多数企业因用水成本大幅增加,已经开始转换用水观念,调整用水结构。在水资源的改革中,尤其强调多部门的配合,多管齐下,以扭转水资源使用结构不合理、超采地下水的现状。可以预见,在水资源领域推行税费改革后,将进一步发挥税收杠杆作用,抑制各产业对水资源的不合理使用、浪费,提高水资源利用效率。

通过对40年来税费改革主要内容的回顾,可以看到无论是国营企业利改税、农村税费改革、成品油价格及交通费改革,还是最近实行的环境保护税、尚在试点的水资源费改税,税费改革之路在逐渐规范化、法制化。税费改革积极推进,也是我国现代财政制度建设成就重要标志之一。

现代财政制度下的税费改革任重而道远

如前所述,改革开放40年来我国税费改革取得了重要进展。但和党的十九大提出建立现代财政制度的目标相比,还有较大差距,改革的任务还十分繁重,可谓任重而道远,还需要凝聚共识,积极推进税费领域改革,逐步建立现代财政收入体系,为国家新时代经济社会发展战略目标服务。

大幅降低行政事业性收费、政府性基金在财政收入的比重。在2017年地方政府本级一般公共预算收入、政府性基金预算收入和国有资本经营预算收入合计中,税收收入所占的比例为45.64%,非税收入占比依然较高,特别是国有土地使用权出让金收入较大,具有明显的“土地财政”特征。因此,需要继续深化改革,大幅度减少各类行政事业性收费,扩大税基,提高税收收入比重。同时,较大幅度减少政府性基金种类,深化国有土地制度改革,减少对土地使用权出让金收入的依赖。对于具有税收性质的收费,特别是社会保险基金收费,加快推进费改税的步伐,进一步降低各类收费收入在财政收入中的占比,提高税收收入比重,充分发挥税收收入在现代财政收入体系中的功能和作用。

加强收费立法管理。针对目前各类行政事业性收费过多、管理政出多门,加重企业和个人负担的状况,我国需要进一步加强立法,实现收费管理的规范化、法制化。建议全国人大以及省人大对收费实行准税收管理,对费用性质、征收对象、征收形式、审批过程、资金使用过程、监督检查办法、处罚做出明确的规定,由各级政府依法收费,杜绝不合法、不合规费用的收取。条件成熟时,由全国人民代表大会通过收费法,对各项收费依法管理。

加强收费的监督管理。各项收费涉及企业、个人和社会组织的切身利益,需要进一步加强收费的监督管理。一方面,需要强化人大监督、审计监督、财政监督、纪检监察、新闻舆论等各类监督方式的协同,各类监督方式既在各自领域发挥其专业监督功能,又能相互协调、配合,形成监督合力,保障各项收费依法征收、规范使用,充分发挥其政策功能,努力减少对企业、个人生产经营活动的干扰,减轻其负担。另一方面,以问责为核心,落实监督效果。对于查明属于擅自设立收费项目、扩大收费范围、提高收费标准等的违法违纪事件,追究有关部门和单位负责人的责任,给予党纪政纪处分,涉及违法犯罪的,由司法机关追究其法律责任。只有将责任落到实处,才能从根本上遏止乱收费的现象。

定期进行政府收费项目的评估。对政府收费项目建立覆盖全过程的评估体系。事前对合理性、有效性进行评估,考察通过收费能否矫正该项目外部效应,以及能否提高该公共产品(服务)配置效率。收费项目设立后,具体执行的价格标准、收费的频次、收费依据、提供的服务标准,要严格按批准的规范执行和提供,不得擅自改动价格、调整服务标准或是变更服务内容。事后评估中重点对费用资金的使用进行评估,考察是否专款专用,能否达到其预计的政策效果。对于经评估后已失去存在依据,功能退化的收费项目,及时按规定程序予以废止,保证各类收费项目的合理性、科学性,以达到其设计的目标。 (温来成 陆红霞 作者单位:中央财经大学中财-中证鹏元地方财政投融资研究所)

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